بسیاری از مردم که در نظام‌های اقتدارگرا زندگی می‌کنند فکر می‌کنند که متون قانون اساسی در کشورهایشان تا حد زیادی اوراق بی‌ارزشی هستند که کارکردشان پنهان‌کردن واقعیت استبدادی نظام حاکم است. چرا این نظام‌های اقتدارگرا قانون اساسی وضع می‌کنند؟ وجود پدیده‌ی «قانون اساسی» را در کشورهایی از جهان که در آنها «قانون‌اساسی‌گرایی» (constitutionalism) در معنای دقیق و دموکراتیک کلمه حضور ندارد چطور می‌شود توضیح داد؟ این پرسشی است که نِیتان براون در کتاب قانون اساسی‌ها در جهان ناقانون‌اساسی‌گرا: قوانین اساسی عربی و چشم‌انداز دولت پاسخگو می‌کوشد بدان پاسخ دهد.
براون بر وضعیت کشورهای عربی تمرکز می‌کند، اما انگیزه‌های مختلفی که برای نوشتن قانون اساسی در این کشورها بر می‌شمرد را می‌توان بر بسیاری از نظام‌های غیردموکراتیک تعمیم داد. با آنکه کتاب براون پیش از بهار عربی نوشته شده، با توجه به ناکامی انقلاب‌های عربی در گذار به دموکراسی، بسیاری از تحلیل‌های او در مورد وضعیت حال این کشورها نیز سازگار است.
از نظر براون، قانون اساسی در محیط‌های عمدتاً غیردموکراتیک خاورمیانهای نقش بسیار خاصی دارند. در چنین محیط‌هایی، قانون اساسی اولاً تبلور قدرت حکومت است، ثانیاً سندی برای سازماندهی روابط بین نهادهای دولتی/حکومتی است، و ثالثاً پیمان نخبگان قدرت برای اداره‌ی کشور است که لزوماً هم جلوه‌ی اراده‌ی عمومی نیست.
سابقه‌‌ی قانون‌اساسی در جهان عرب
براون می‌نویسد بخش مهمی از کشورهای عربی-اسلامی تا اواخر قرن نوزدهم و در واقع تا دوران جنگ جهانی اول بخشی از امپراطوری عثمانی بودند و در نتیجه تابع اولین قانون اساسی عثمانی بودند که در سال ۱۸۷۶ نگاشته شد.
تونس و مصر ،که در قرن نوزدهم تماماً یا تا حد زیادی از عثمانی مستقل بودند، از اولین کشورهای عربی بودند که در آنها اسناد قانون اساسی نگاشته شد. با‌این‌حال، هیچ دورانی مانند قرن بیستم دوران رونق قانون‌اساسی‌نویسی در کشورهای عربی و بسیاری دیگر از کشورهای جهان نبوده است.
کار تا جایی پیش رفت که در برخی از کشورهای در‌حال‌توسعه، تقریباً معادل هر نسل قانون اساسی جدیدی نوشته شد. در دهه‌ی نود میلادی حتی کشورهای شیخ‌نشین حوزه‌ی خلیج فارس که برای مدت‌ها قانون اساسی نداشتند، مانند عربستان سعودی و عمان، متونی تحت عناوینی چون النظام الاساسی للحکم تصویب کردند که کارکردی معادل قانون اساسی در سایر کشورها دارد و در واقع «قانون پایه» (basic law) این کشورها را تشکیل می‌دهد. فلسطینی‌ها نیز با اینکه تأسیس دولت مستقل برایشان با مقاومت‌های جدی از سوی اسرائیل و برخی قدرت‌های جهانی روبه‌رو بوده است، مدت‌هاست تدوین صورتی از سند قانون اساسی را برای خود آغاز کرده‌اند.
اما از نظر نِیتان براون، این تجربیات جدید در جهان عرب در بسیاری از موارد تبلور آن چیزی نبوده‌اند که در ادبیات حقوقی مدرن «قانون‌اساسی‌گرایی» خوانده می‌شود. به طور موجز، قانون‌اساسی‌گرایی عبارت از این ایده است که «قدرت دولت و شخص حکمران باید توسط مجموعه‌ای از قوانین تنظیم (regulated) و تحدید (limited) شود.»
این اندیشه گرچه همیشه طرفدارانی، هر چند معدود، در میان روشنفکران جهان سوم و کشورهای عربی داشته، اما در عمل هیچ‌گاه در معنای دقیق کلمه اجرا نشد. ولی چرا؟ و اگر قانون‌اساسی‌گرایی آن‌طور که باید و شاید در خاورمیانه طرفدار نداشته است، چرا نوشتن قوانین اساسی در جهان عرب و خاورمیانه و شمال آفریقا برای مدت‌ها ادامه یافت؟ براون در کتابش می‌کوشد به این پرسش‌ها پاسخ دهد.
از یک سو، بدبینی عمیقی خاورمیانه را فرا گرفته است: بسیاری از فعالان سیاسی و شهروندان عادی فکر می‌کنند که متون قانون اساسی در کشورهایشان تا حد زیادی اوراق بی‌ارزشی هستند که کارکردشان پنهان‌کردن واقعیت استبدادی دولت در این کشورها است. به بیان دیگر، در این کشورها قوانین اساسی بیان ظریف اما غیرصادقانه‌ی آرزوهایی هستند که حاکمان در تلاش برای پنهان‌کردن ماهیت مطلقه و استبدادی حکمرانی خود صورت‌بندی کرده‌اند. بنابراین، کارکرد قانون اساسی در کشورهای عربی نه محدود‌کردن قدرت شخص حاکم، بلکه پوشاندن قدرت مطلقه زیر نقابی قانونی بوده است.
براون می‌نویسد برخی پژوهشگران علوم اجتماعی-سیاسی غربی نیز در این اندیشه شریک بوده‌اند. اینکه دانشمندان علوم سیاسی تطبیقی (comparative politics) به سبک آمریکایی در سال‌های پس از جنگ جهانی دوم در مطالعه‌ی کشورهای خاورمیانه به جای تمرکز بر قانون‌اساسی‌گرایی بر رویکردهای دیگری در مطالعه‌ی سیاست از جمله روند مدرنیزاسیون، قوانین انتخاباتی، فرهنگ سیاسی و …متمرکز شده‌اند در این بدبینی و بی‌توجهی سهم داشته است.
نتیجه آنکه، برخی از پژوهشگران مطالعات خاورمیانه توجه به قانون‌اساسی‌گرایی و مطالعه‌ی قوانین اساسی را تحت عنوان «قانون‌گرایی صوری» (formal legalism) یا «نهادگرایی از‌مد‌افتاده» (old institutionalism) تحقیر کرده‌اند.
بدبینی در مورد مطالعه‌ی کشورهای شرقی از منظر قانون اساسی و قانون‌اساسی‌گرایی همچنین در میان آن دسته از پژوهشگران غربی رایج بوده که می‌کوشیدند متون قانونی پایه در نظام‌های غیردموکراتیکی چون اتحاد جماهیر شوروی و یا آلمان نازی در سال‌های جنگ جهانی دوم و بعد از آن را توضیح دهند.
طبق این فرض، مطالعه‌ی قانون اساسی و اسناد حقوقی مکتوب برای فهم سیاست در چنان بافتارهایی ناکارا است: گفته شده قانون اساسی دوره‌ی وایمار آلمان (۱۹۳۳-۱۹۱۹) که با تفصیل و تلاش بسیار نوشته شده بود برای جلوگیری از به‌قدرت‌رسیدن نازی‌ها کافی نبود. به طریق مشابه، قدرت حزب کمونیست اتحاد جماهیر شوروی توسط قانون اساسی این کشور مهار نمی‌شد و مشکل بتوان تصور کرد که می‌شد استالینیسم را با بندهای دوپهلو در مورد حقوق و آزادی‌های شهروندان گنجانده‌شده در قانون اساسی ۱۹۳۶ این کشور محدود کرد.
بر این اساس بود که هربرت اسپیرو، نویسنده‌ی ضد‌توتالیتاریسم در کتابی که سال ۱۹۵۹ با عنوان حاکمیت ذیل قانون اساسی منتشر شد نوشت، قوانین اساسی ممکن است صرفاً «نمایی باشند که رهبران ضد‌قانون‌اساسی‌گرایی می‌توانند پشت آن پنهان شوند.» (ص. ۴۳۶)
در این تحلیل، قانون اساسی شوروی تشابهات مهمی با قوانین اساسی برخی کشورهای عربی و ایران در نیمه‌ی دوم قرن بیستم داشت، و وعده‌ای غیرصادقانه درباره‌ی حقوق، آزادی‌ها، و روندهای دموکراتیک می‌داد که در واقع برای پنهان‌کردن اختیارات مطلقه‌ی رهبران و فریب شهروندان و ناظران خارجی طراحی شده بود.
محققانی چون اسپیرو تداوم علاقه‌ی خویش به پژوهش در مورد قوانین اساسی کشورهای استبدادی را اینگونه توجیه می‌کردند: شاید زمانی این امکان فراهم شود که بخش‌های رهایی‌بخش قانون اساسی زنده شوند و این شرایط به نوعی فراهم شود که رهبران سیاسی ناقض «قانون‌اساسی‌گرایی» به عنوان ریاکار و ناقض قانون اساسی نقد شوند.
براون می‌نویسد این تحلیل‌ها همچنان به این پرسش مهم پاسخ نمی‌دهند که اگر قوانین اساسی در برخی کشورها واقعاً کارایی ندارند (چون قدرت و اختیارات حاکمان را محدود نمی‌کنند)، چرا اصلاً در این کشورها قانون اساسی وجود و رونق دارد؟ به بیان دیگر، چطور ممکن است قوانین اساسی در جهانی که از قانون‌اساسی‌گرایی دموکراتیک تهی است و «استقرار ارزش‌های قانون‌اساسی‌گرایانه در آن دشوار است»، همچنان فراگیر و متداول باشند و اساس کار دولت‌ها را تشکیل دهند؟
در توضیح براون، این ادعا که قوانین اساسی در نظام‌های غیرقانون‌اساسی‌گرا ریاکارانه (hypocritical) هستند، ادعای دقیقی نیست. در موارد متعدد، قوانین اساسی غیردموکراتیک در نظام‌های تکحزبی دقیق‌تر از برخی قوانین اساسی دموکراتیک جزئیات گوناگون شیوه‌ی حکمرانی (مثلاً نظام حزبی، برگزاری انتخابات و ..) را مشخص می‌کنند.
آخرین نسخه‌ی قانون اساسی شوروی (نسخه‌ی ۱۹۷۷) شامل بندی است (بند ۶) که بر اساس آن: «نیروی پیشرو و هدایت‌کننده‌ی جامعه‌ی اتحاد شوروی و هسته‌ی نظام سیاسی آن…حزب کمونیست اتحاد جماهیر شوروی است. …حزب کمونیست، مسلح به مارکسیسم-لنینیسم، چشم‌اندازهای کلی توسعه‌ی جامعه و مسیر سیاست داخلی و خارجی اتحاد جماهیر شوروی را تعیین می‌کند.» این بند هیچ ابهامی ندارد و حتی تکلیف کل ساختار سیاسی شوروی را به‌وضوح معین می‌کند.
به بیان دیگر، دیکتاتوری تکحزبی در شوروی پشت تزئینی از قانون پنهان نبود، بلکه مستقیماً و بدون ابهام در متن قانون اساسی مندرج شده بود، چنانکه بیرون‌رفتن از چهارچوب تکحزبی نقض قانون اساسی محسوب می‌شد.
در کشورهای غیر‌لیبرال-دموکراسی جز اتحاد شوروی (مثلاً ایران پس از انقلاب ۱۳۵۷) قوانین اساسی به شیوه‌های مختلف دیگری مبنایی برای حکومت ناقانون‌اساسی‌گرا (nonconstitutionalist) فراهم می‌کنند، به شیوه‌هایی چون:
- دادن قدرت سیاسی کنترل‌نشده به یک نهاد (مثلاً ولایت فقیه در ایران)،
- باز‌گذاشتن دست رئیس‌جمهور برای اعلام وضعیت فوق‌العاده (قوانین اساسی مصر و تونس پیش از بهار عربی و حتی بعد از آن)،
- و نگارش فصل حقوق و آزادی‌های ملت در قانون اساسی به شکلی که در عمل ضمانت اجرایی نداشته باشد (مانند قانون اساسی ایران و یا قوانین اساسی بسیاری کشورهای آمریکای لاتین پیش از گذار به دموکراسی).
به طور مشابه، النظام الاساسی للحکم در عربستان سعودی از زمان تصویبش در سال ۱۹۹۲ تا حد زیادی رعایت شده است، اما به هیچ وجه نمی‌شود هدف از این سند را تأسیس دموکراسی در عربستان دانست. مطالعه‌ی براون در مورد قوانین اساسی کشورهای عربی و خاورمیانهای تا آغاز هزاره‌ی سوم میلادی نشان می‌دهد که این متون به‌ندرت آشکارا نقض شده‌اند. قانون اساسی و اسناد پایه در این کشورها تزئینی و صرفاً نما (facade) نیست.
در مجموع، شواهد نشان می‌دهد که رژیم‌های استبدادی در مجموع به قانون اساسی خویش، اغلب تفسیر مستبدانه‌ای از آن متون، پایبند بوده‌اند. مشکل نبودِ قانون‌اساسی‌گرایی در این کشورها فقدان قانون اساسی نیست، بلکه مشکل محتوای بندهای قوانین اساسی موجود و سکوت آنها در مواردی است که از منظر قانون‌اساسی‌گرایی دموکراتیک نباید راجع به آنها سکوت کنند. (براون، ص. ۷)
اهداف قوانین اساسی در کشورهای «ناقانون‌اساسی‌گرا»
اینکه قوانین اساسی در کشورهایی با ساختار سیاسی استبدادی برخلاف تصور اولیه عمدتاً نقض نمی‌شوند، توضیح فلسفه‌ی وجودی قانون اساسی در این کشورها را دشوارتر می‌کند. اگر قانون اساسی قدرت مطلقه‌ی شخص یا حزب حاکم را محدود و مقید به قانون نمی‌کند، پس فلسفه‌ی وجودی آن چیست؟ به بیان دیگر، هدف از یک قانون اساسی «ناقانون‌اساسی‌گرا» چیست؟
براون چند گزینه‌ی محتمل را بر می‌شمرد. اولاً، به تعبیر کارل لوونشتاین در کتاب قدرت سیاسی و روند حکومتداری، در دوران مدرن، خصوصاً قرن بیستم و بعدتر، نوشتن قانون اساسی مکتوب به یکی از رایج‌ترین اجزای حکومتداری بدل شده است (ص. ۱۳۶).
در دوران مدرن، داشتن قانون اساسی آنقدر رایج شده که اغلب آن را جزء لاینفک حکومتداری می‌دانند و چنان جا افتاده است که حتی حکومت‌های استبدادی نیز خود را مجبور می‌بینند با استناد به داشتن قانون اساسی نشان دهند که مشروعیت مردمی دارند. به بیان دیگر، وقتی یک رژیم انقلابی پیروز می‌شود و یا کشوری که پیش‌تر ذیل استعمار بود استقلال خود را اعلام می‌کند، برای خود قانون اساسی جدید هم می‌نویسد، همان‌طور که پرچم جدید، سرود ملی جدید و تمبر پستی جدید هم طراحی می‌کند. (هرچند پرچم و سرود ملی و تمبر می‌توانند بیانی از احساس ملی ساکنان کشور مزبور باشند، اما پیداست که هیچ‌کدام ربطی به «تحدید» قدرت شخص یا حزب حاکم ندارند.)
دیگر اینکه، قوانین اساسی ممکن است در خدمت بیان ایدئولوژی پایه‌ی حکومت باشند. در بسیاری قوانین اساسی غیردموکراتیک شاهدیم بخش‌هایی طولانی از متن همانند یک بیانیه به توصیف اهداف اساسی، ایدئولوژیک یا برنامه‌ی کلان حکومتداری حاکمان می‌پردازند.
چنین بیانیه‌هایی ممکن است در هنگام صدور (مثلاً در وضعیت انقلابی آغازین) صادقانه هم باشند، اما در مقام اجرا معمولاً بسیار مبهم هستند و هرچه هست برای محدود‌کردن قدرت حاکمان انقلابی طراحی نشده‌اند.
این بخش‌های ایدئولوژیک نشان‌دهنده‌ی جهت‌گیری سیاسی صرفاً گذرای حکومت نیستند، بلکه ویژگی هویتی دولت را معین می‌کنند. به تعبیر سعید امیرارجمند، قوانین اساسی در چنین مواردی برای نظم سیاسی مستقر «توجیهاتی استعلایی» فراهم می‌کنند.
مخاطب این بندهای ایدئولوژیک قانون اساسی عمدتاً بدنه‌ی طرفداران حکومت در جامعه هستند و رهبری سیاسی از قانون اساسی برای نشان‌دادن جهت‌گیری کلان حکومت به ایشان، و با قصد «دگرگونی جامعه بر اساس ایدئولوژی انقلابی» استفاده می‌کند (امیرارجمند، ص. ۴۰، ۴۶.)
شاید گفته شود تمام قوانین اساسی، حتی آنها که ادعای لیبرالیسم دارند، دارای عناصر ایدئولوژیک هستند، چون مثلاً هویت باهمستان سیاسی را مشخص می‌کنند. از نظر براون، این نکته غلط نیست. ولی در حکومت‌های ایدئولوژیک، ماهیت ایدئولوژیک قانون اساسی بر محتوای رویه‌ای و لزوم بی‌طرفی آن چیره می‌شود.
فرض دیگر آن است که در نظام‌های ناقانون‌اساسی‌گرا، قانون اساسی ابزاری است برای مشخص‌کردن دایره‌ی قدرت رهبران ارشد سیاسی و تنظیم روابط آنان و نهادهایی که تحت کنترل دارند. همان‌طور که هیچ نظام سیاسی مدرنی نمی‌تواند بدون دست‌یازی به نوعی قانون (در معنای کلان) بر جامعه حکومت کنند، حکومت بر آن جوامع بدون مشخص‌کردن ساختارهای پایه (basic structure) در قالب قانون اساسی و مشخص‌کردن سلسله‌مراتب فرمان (chain of command) ممکن نیست و قانون اساسی برای بیان خطوط اراده‌ی سیاسی حاکم و تنظیم روابط نخبگان قدرت طراحی شده است.
البته این امر لزوماً منافاتی با قانون‌اساسی‌گرایی دموکراتیک ندارد. حتی مونتسکیو به عنوان یکی از پدران قانون‌اساسی‌گرایی مدرن در کتاب روح‌القوانین (کتاب پنجم، فصل چهاردهم، صص ۱۴۶-۱۴۵) صریحاً نوشت که هدف از قانون اساسی صرفاً محدود‌کردن قدرت سیاسی حاکم نیست، بلکه مؤثرتر و کارآمدتر‌کردن حکمرانی نیز هست و اینکه حکومت قانون‌اساسی‌گرا از نظام سلطانی (مثلاً از آن نوع که در دوران صفوی در ایران حاکم بود یا در دوران عثمانی در ترکیه، مثال‌ها از مونتسکیو) کارآمدتر است.
براون نتیجه می‌گیرد در قانون اساسی آرمانی محدود‌کردن قدرت رهبر یا رهبران و افزایش بازدهی اداره‌ی دولت هم‌زمان رخ می‌دهد. و البته ابزارهای قانونی که بنیانگذاران لیبرالیسم برای افزایش کارایی دولت برای قانون اساسی تدارک دیده‌اند (مثلاً امکان اعلام وضعیت فوق‌العاده در وضعیت جنگی، که قدرت زیادی به قوه‌ی مجریه و رهبر سیاسی می‌دهد) می‌تواند از سوی دشمنان لیبرالیسم در روزگار کنونی، مورد سوء‌استفاده قرار گیرند و به نوعی به ضد خود بدل شود (براون، ص.۱۲).
مثال‌هایی از قوانین اساسی «جمهوری‌های عربی»
براون در کتابش می‌گوید قوانین اساسی جمهوری‌های عربی پیش از بهار عربی به‌ندرت برای نهادینه‌کردن ارزش‌های مشروطه‌خواهانه/قانون‌اساسی‌گرایانه نوشته شده بودند. در قرون نوزدهم و بیستم، قانون‌اساسی‌گرایان در کشورهایی مانند مصر، تونس، یمن و… ظهور کردند، اما دستاوردهایشان عمدتاً پراکنده و ضعیف بود، هرچند وضعیت از کشوری به کشور دیگر نیز فرق داشت.
اکثر جمهوری‌های عربی مانند مصر، تونس، الجزایر و سوریه زمانی قوانین اساسی خویش را نوشتند که یا از استعمار به‌تازگی مستقل شده بودند (تونس و الجزایر) یا یک سلطنتِ از قبل موجود در این کشورها توسط نیروی انقلابی ساقط شد (مانند مصر؛ و تا حدی وضعیت سوریه و عراق). در چنین وضعیت‌هایی، قوانین اساسی به‌وضوح در خدمت اهداف نخبگان سیاسی جدید قرار گرفتند.
جمهوری‌های عربی، مشخصاً از نوع بعثی، به کارکردهای ایدئولوژیکی توجه داشتند که قانون اساسی می‌تواند داشته باشد. اغلب این قوانین مقدمه‌های طولانی‌ای داشتند که اصول کلی نظام سیاسی را بر می‌شمرد. در مقاطع مختلف جهت‌گیری‌های اقتصادی حکومت (مثلاً به نفع یا برای کنار‌گذاشتن سوسیالیسم در مصر و الجزایر) در این کشورها از طریق بازنویسی یا اصلاح قانون اساسی تعیین شد.
در اکثر موارد از تکنیک‌های قانون‌اساسی‌نویسی برای محدود‌کردن قدرت شخص اول، مشخصاً رئیس‌جمهور، اجتناب شد ولی هم‌زمان، (شاید به استثنای عراق در دهه‌ی ۱۹۶۰ و الجزایر تا دهه‌ی ۱۹۷۰)، کوشیده شده تمدید دوره‌های رئیس‌جمهوری خودکامه (مثلاً مبارک در مصر یا بن‌علی در تونس) هم‌زمان با حفظ ظاهر و اصلاح در بندهای مربوطه در قانون اساسی گنجانده شود.
خلاصه آنکه تا پیش از بهار عربی، و در موارد متعدد پس از شکست بهار عربی، تکنیک‌های محدود‌کردن آزادی، دموکراسی و کثرت‌گرایی، بدون انکار صریح ارزش این مفاهیم از سوی دولت در حوزه‌ی عمومی، به طور گسترده مورد استفاده‌ی سیاسیون و رهبران مستبد قرار گرفت.
جمهوری‌های عربی حتی بهتر از پادشاهان قبلی آموختند که چگونه برای حفظ قدرت خویش باید پارلمان و مجلس را ضعیف نگه دارند. خلاصه چنانکه براون نتیجه می‌گیرد، قوانین اساسی جمهوری‌های عربی بیش‌تر در خدمت افزایش و بالا‌بردن قدرت رهبران حاکم بوده است، نه محدود‌کردن قدرت این رهبران در راستای یک خوانش لیبرال دموکراتیک از قانون‌اساسی‌گرایی.