شاید به نظر بیاید که شکل‌گیری قانون اساسی نادر است؛ اما طبق تخمینی سالیانه در جهان حدود ۴ تا ۵ قانون اساسی جایگزین خواهند شد، ۱۰ تا ۱۵ قانون اساسی تبصره خواهند خورد، و هر سال حدود ۲۰ پیش‌نویس قانون اساسی برای بررسی تهیه ارائه خواهند شد.

تام گینزبِرگ، استاد حقوق بین‌الملل در دانشگاه شیکاگو، و همکارانش مطالعات مربوط به قانون اساسی‌های تدوین‌شده بعد از انقلاب فرانسه در سرتاسر جهان را تا سال ۲۰۰۵ بررسی کرده‌اند تا به‌ طور خاص ببینند که چه رابطه‌ای میان روند شکل‌گیری قانون اساسی و نتیجه‌ی این روند برقرار بوده است.

عمده‌ی این تحقیق راجع به فرضیاتی است که در متون مربوط به قوانین اساسی به آن بر می‌خوریم. سوال این است که چه عواملی در روند شکل‌دهی به قانون بر نتیجه‌ی آن اثر دارد. به همین ترتیب، بخشی از بررسی این نویسندگان به همان بحث نقش انگیزه‌ها در شکل‌گیری قانون اساسی بر می‌گردد که در مقاله‌ی اول این مجموعه از یان الستر هم دیدیم.

نویسندگان برای اینکه الگوی تأثیر‌گذاری عوامل مختلف را استخراج کنند، داده‌های مربوط به روند شکل‌دهی به قانون اساسی را از سال ۱۷۸۹ تا ۲۰۰۵ در طرحی با عنوان «طرح تطبیق قوانین اساسی» گرد آورده‌اند. در این فاصله، ۸۰۶ قانون اساسی تدوین شده که نویسندگان توانسته‌اند اطلاعات ۴۶۰ مورد از آنها را استخراج کنند.

بازیگران مختلفی ممکن است در شکل‌دهی به قوانین اساسی نقش داشته باشند: کمیسیون‌های تخصصی، قوه‌ی مقننه یا کمیته‌هایی در درون آن، قوه‌ی اجرائیه، قوه‌ی قضائیه، مجمع ملی، مجمعی از نخبگان، قانون‌گذاران فراملی، مجامع منتخب برای تدوین قانون اساسی، گروه‌های ذی‌نفع و سازمان‌های غیر‌دولتی، و آرای عمومی.

از میان عوامل تأثیر‌گذاری که بر شمردیم، دست کم یکی از آنها در ۹۵ درصد از قوانین اساسی بررسی‌شده نقش داشته‌اند و در بیش‌تر این موارد، چند عامل در شکل‌دهی به قانون اساسی نقش داشته‌اند؛ در کم‌تر از یک‌پنجم این موارد فقط یک عامل در کار بوده است.

مشارکت عمومی

بی‌تردید یکی از وجوه مهم اختلاف روندهای شکل‌دهی به قوانین اساسی میزان مشارکت عمومی در آنهاست. یکی از شایع‌ترین اشکال این مشارکت عمومی همه‌پرسی بر سر متن نهایی قانون اساسی است.

دست کم پس از جنگ دوم جهانی، مشارکت عمومی در شکل‌دهی به قانون اساسی هم شکل مستقیم‌تری یافت و هم در مراحل مختلف آن بیش‌تر نفوذ کرد. یکی از وجوه این تحول، مشارکت عمومی در انتخاب کسانی بود که پیش‌نویس قانون اساسی را تدوین یا راجع به آن بحث می‌کردند؛ این افراد اعضای مجمع‌هایی بودند که مخصوصاً برای پرداختن به قانون اساسی انتخاب می‌شدند یا اعضای قوه‌ی مقننه معمول کشور بودند.

رجوع به آرای عمومی در مراحل قبل، هم‌زمان، یا پس از تدوین پیش‌نویش قانون هم رایج بوده است. مرحله‌ی تدوین قانون اساسی مرحله‌ای بسیار حساس است چون پس از آن تغییر در قانون با دشواری ممکن است رخ می‌دهد؛ اما رجوع به افکار و آرای عمومی در این مرحله هم چندان به آسانی صورت نمی‌گیرد و در برخی از موارد هم اصلاً مشورتی با آرای عمومی در مرحله‌ی تدوین رخ نداده است.

نقش عوامل خارجی

پررنگ‌ترین نقش عوامل خارجی بر شکل‌دهی به قوانین اساسی زمانی رخ می‌دهد که آن کشور تحت اشغال باشد. این قانون‌های اساسی‌ که در زمان اشغال تدوین می‌شوند، مشروعیت چندانی ندارند.

نوع دیگری از این تأثیر، الگوبرداری از قوانین اساسی کشورهای دیگر است. نویسندگان دریافته‌اند که قوانین اساسی ایالات متحده‌ی آمریکا و فرانسه در زمره‌ی قوانینی هستند که بیش‌ترین الگوبرداری از آنها انجام شده است.

مسئله‌ی زمان تدوین قوانین اساسی هم در میان یافته‌های نویسندگان جالب توجه است: طولانی‌ترین و کوتاه‌ترین روندها به کشورهایی تعلق دارند که دموکراتیک نیستند. به‌ طور خاص، روندهای کوتاه فرصت بسیج عمومی را برای مداخله و مشارکت در این روند از میان می‌برند.

نکته‌ی مهم دیگری که محققان به آن رسیده‌اند این است که نحوه‌ی تدوین بخش‌های مختلف قانون اساسی می‌تواند تأثیر قابل توجهی بر نتیجه‌ی قانون اساسی داشته باشد: گاه تدوین بخش‌های مختلف به کمیته‌های داخل مجمع قانون اساسی سپرده می‌شود.

گرچه کلیت مجمع نماینده‌ی آرای کلیت ملت است، اما نحوه‌ی انتخاب کمیته‌ها می‌تواند به سوگیری‌هایی در متن بخش‌هایی از قانون موجب شود. به‌این‌ترتیب، شرایط متعددی هستند که می‌توانند بر ابعاد مختلف شکل‌دهی به قانون اساسی تأثیر بگذارند.

فرضیاتی راجع به روند تدوین قانون اساسی و نتایج آن

تقریباً تمامی آثاری که راجع به روند شکل‌دهی به قانون اساسی نوشته شده‌اند این فرض را پذیرفته‌اند که سیاست تدوین قانون اساسی تفاوت قابل توجهی با سیاست معمولی دارد. سیاست معمول تا حد زیادی بازی با قواعدی است که در ضمن قوانین اساسی وضع می‌شوند. 

چون طراحان قانون اساسی از وضع فردای خود پس از تصویب قانون خبر ندارند، توقع می‌رود که به مصالح عمومی یا جمعی بیش از منافع فردی توجه داشته باشند. علاوه بر این، معمولاً گفته می‌شود که قوانین اساسی‌ای که در دوره‌های بحران شکل‌ می‌گیرند، توجه بیش‌تری به رفاه عمومی داشته‌اند.

در مقاله‌ی اول دیدیم که یان الستر سه نوع انگیزه، یعنی استدلالی، عاطفی، و منفعتی را برشمرد که در طراحی قانون اساسی نقش بازی می‌کنند. الستر معتقد بود که باید میان این انگیزه‌ها تعادلی برقرار شود. نویسندگان بعدی روی این نکته تأکید کرده‌اند که بازیگران ممکن است انگیزه‌هایی قوی داشته باشند اما نه به‌درستی می‌دانند چه اهدافی را باید دنبال کننده و نه می‌دانند چطور آنها را دنبال کنند.

به‌این‌ترتیب، «محاسبه‌ی نادرست» بازیگران راجع به اهداف و شیوه‌های رسیدن به آنها نقش قابل توجهی در سرانجام قانون اساسی دارد. پس قوانین اساسی صرفاً برآیندی از منافع نقش‌آفرینان در تدوین آنها نیستند.

فرضیات و شواهدی که روندها را به نتایج متصل می‌کنند

با این حال، این فرض که گروه‌هایی با منافع مختلف اقتصادی، قومی، و ایدئولوژیک در روند شکل‌دهی به قانون اساسی مقاصد خود را دنبال کنند و بخواهند موقعیت‌های آتی را که در قالب قانون اساسی تعریف می‌شود به دست بگیرند، فرضی قوی است.

نکته‌ی دیگری که مورد توجه بوده این است که وقتی قوه‌ی مقننه‌ی معمولی و جاری به کار تدوین قانون اساسی گماشته می‌شود، این مشکل پیش می‌آید که نمایندگان ممکن است منافع حوزه‌ی انتخابیه خود را بر مصالح کلی‌تر در تدوین قانون اساسی ترجیح دهند. 

جالب است که داده‌های تجربی محققان این مقاله نشان می‌دهد که مجامع مستقلی که برای تدوین قانون اساسی تشکیل شده‌اند، به مجالس قانون‌گذاری اختیارات بیش‌تری داده‌اند تا مجالس معمول قانون‌گذاری که قانون اساسی تدوین کرده‌اند.

وقتی کار تدوین قانون اساسی به دست قوه‌ی مجریه می‌افتد، ملاحظات مربوط به دخالت منافع نهادی این قوه در تدوین قانون اساسی حتی جدی‌تر هم می‌شود. داده‌های تجربی نویسندگان نشان داده است که وقتی تمرکز کار تدوین قانون اساسی به دست قوه‌ی مجریه بوده، اختیارات کم‌تری به قوه‌ی مقننه داده تا وقتی قانون اساسی را مجلس یا مجمع قانون‌گذاری تدوین کرده است.

نقش مشارکت و نظارت عمومی

راجع به مشارکت عمومی فرضیه‌های متعددی مطرح است. یکی از این فرضیات این است که مشارکت وسیع‌تر در طراحی قانون اساسی انسجام متن را تضعیف می‌کند. به‌این‌ترتیب، از‌دست‌رفتن انسجام ممکن است نتیجه‌ی کسب مشروعیت بیش‌تر باشد؛ اما این خطر هم هست که متن نامنسجم، کارایی زیادی نداشته باشد.

از سوی دیگر، تعدد نمایندگان می‌تواند به متن مفصل‌تری بینجامد که به موارد مشخص بیش‌تری بپردازد. با این حال، به گفته‌ی نویسندگان تا به حال هیچ تحقیق تطبیقی تجربی‌ای راجع به تأثیر عوامل مختلف بر انسجام متون قوانین اساسی صورت نگرفته است؛ تحقیقی هم وجود ندارد که بر پایه‌ی تجربی نشان دهد متون غیر‌منسجم در میان قوانین اساسی موجود حاصل مشارکت بیش‌تر بوده‌اند.

از سوی دیگر نیز راجع به اینکه قوانین اساسی حاصل از روندهایی با مشارکت بالا نیز از حمایت مردمی گسترده‌تری برخوردارند، تحقیقات اندکی صورت گرفته است.

تحقیقات موردی راجع به روند تدوین قانون اساسی در برخی کشورهای آفریقایی (اوگاندا) نشان داده است کسانی که در روند مشارکتی قوی این قانون اساسی شرکت داشتند، در قیاس با دیگرانی که در این روند شرکت نکرده بودند، لزوماً حمایت بیش‌تری از قانون حاصل نداشتند.

بنا بر همین تحقیقات تجربی به نظر می‌رسد که عامل تعیین‌کننده در حمایت از قانون اساسی بیشتر این بوده است که فرد از جنبشی که منجر به تغییر قانون اساسی شد حمایت کرده باشد یا نه؛ نه اینکه در روند شکل‌دهی به خود قانون مشارکت داشت یا نه.

جنیفر ویندر که از محققان پر‌کار در حوزه‌ی قوانین اساسی است به این نتیجه رسیده است که هر قدر نهاد تدوین قانون اساسی بیش‌تر انتخابی بوده، در پنج سال پس از تصویب قانون، میزان خشونت در آن کشور کم‌تر بوده. وقتی این نهاد انتخابی بوده، میزان خشونت در ۴۲ درصد از موارد کاهش داشته و در ۳۵ درصد ثابت مانده است. وقتی نهاد انتصابی بوده است، خشونت در ۲۴ درصد از موارد کاهش داشته و در ۳۶ درصد ثابت مانده است.

همچنین، تحقیقات مختلف نشان می‌دهد که مشارکت مردمی در شکل‌دهی به قانون اساسی تأثیر مستقیم در دوام قوانین اساسی داشته‌اند.

در روندهایی که اقلیت حق وتو داشته است، نهادهای حامی اقلیت‌ها و روندهای مربوط به استیناف قضایی بیش‌تر به قانون اساسی راه یافته‌اند. در‌نظر‌گرفتن مجالس دوگانه و و حتی فدرالیسم نیز به همین ترتیب بوده است. اما در روندهایی که اکثریت حرف آخر را زده، این موارد کم‌تر بوده‌اند.

همچنین شواهد تجربی نشان داده‌اند که روندهایی با مشارکت بیش‌تر حقوق مترقی‌تر و دموکراسی با کیفیت‌تری را در قالب قانون اساسی جای داده‌اند. اگر این یافته‌ها را بتوان تعمیم داد، می‌توان گفت که در مواردی که پای همه‌پرسی برای تصویب قانون اساسی در میان است، قیود حقوقی متنوع‌تری در متن آن لحاظ می‌شود.

***

جدول زیر سهم عوامل مختلف در تدوین قانون اساسی ۴۶۰ کشور مورد بررسی را نشان می‌دهد: