در دهه‌های اخیر، نقش نهاد «مجمع قانون اساسی» (Constituent Assembly) در تهیه‌ی این قوانین افزایش یافته است؛ هر چند، حتی در همین یک قرن اخیر هم بارها دیده‌ایم، این گروه‌های فاتح یا شخص حاکم بوده‌اند که قوانین اساسی را تهیه و تنفیذ کرده‌اند.
مجامع تدوین قانون اساسی و روند تدوین قانون اساسی از این طریق تفاوتی بارز با دیگر نهادها و شکل‌های تدوین قانون اساسی توسط آنها دارد. اما خود این مجامع نیز ممکن است به لحاظ ترکیب و عملکرد جداً متمایز از یکدیگر باشند و این تمایزها روی حاصل کار این مجامع تأثیرات زیادی بگذارد.
یَش پال گای، ، محقق کنیایی که به دلیل تحقیقات و مشارکتش در روند تدوین قوانین اساسی در چندین کشور در سطح بین‌الملل شهرت دارد، به تأثیر همین تمایزات پرداخته است.
اهمیت مجمع قانون اساسی
بازبینی قوانین اساسی یا تدوین قانون اساسی جدید معمولاً در نتیجه‌ی بحرانی سیاسی صورت می‌گیرد، و رسیدن به نقطه‌ای که عده‌ای بنشینند و بر سر قانون اساسی جدید حرف بزنند، نقطه‌ی فیصله‌ی درگیری‌ها شمرده می‌شود.
قوانین اساسی برای حل بحران‌ها و شکل‌دهی به ساختار جدید سیاسی و اجتماعی، هم به تعریف و تعیین وظایف نهادهای حکومتی می‌پردازند و هم به معین‌کردن نسبت جمعیت‌های مختلف با این نهادها.
گرچه رسیدن به نقطه‌ی شکل‌دهی به قانون اساسی، رسیدن به وضعیت فیصله‌دادن به بحران‌ها فرض شود، اما خود این روند به دلیل ماهیت شدیداً سیاسی‌اش می‌تواند موجب بروز اختلاف‌های جدی شود و حتی به نتیجه نرسد.
هدف این روند چیست؟
هدف مشخص تشکیل مجمع قانون اساسی این است که متن این قانون را تهیه کند. اما گای شرح می‌دهد که چون بازنگری در قانون اساسی و یا از نو نگاشتن قانون اساسی معمولاً ناشی از یک بحران است، روند تدوین آن نیز در جهت حل‌و‌فصل مسائلی است که به آن بحران انجامیده بودند.
به‌این‌ترتیب، اهداف روند شکل‌دهی به قانون اساسی سوای رسیدن به خود متن این‌ها هستند:
- برقراری آشتی میان گروه‌های درگیر
- تقویت وحدت ملی
- توانمند ساختن مردم؛ آماده‌کردنشان برای فعالیت در عرصه‌ی عمومی و تمرین محافظت از حقوقشان
- پردازش‌کردن اهداف و ارزش‌های ملی
- توسعه و ترویج برنامه‌ی تغییر و اصلاح
- ترویج آگاهی و احترام به قانون‌گرایی
- ارتقای مشروعیت نظام و قانون اساسی جدید
پس مسئله فقط متن نیست؛ روند تدوین قانون اساسی موقعیتی حساس است که ممکن است طوری طراحی شود که وحدت ملی را تقویت کند یا برعکس شکاف‌ها را تعمیق کند.
تقویت وحدت ملی مستلزم این است که همه‌ی گروه‌های متنوع احساس کنند در این روند شرکت داشته‌اند؛ یعنی باید همه‌ی وجوه تنوع ملی، اعم از دینی و زبانی، در آن پذیرفته شود و این تنوع در این روند بازتاب یابد.
روند تدوین و قانون اساسی حاصل از آن باید سکوی پرش به آینده باشد. بنابراین، نباید به آن صرفاً چون روندی برای تنظیم چهارچوب حکومت نگاه کرد. شاید نتوان در نهایت همه‌ی ارزش‌ها و امیدهای ملی را در قانون اساسی گنجاند، اما روند تدوین قانون باید رو به انجام چنین کاری داشته باشد.
روند تدوین قانون اساسی باید طوری طراحی شود که بحث‌هایی را در ابعاد ملی دامن بزند که به کشف و ابراز دغدغه‌های همه‌ی مردم مربوط می‌شوند، و نه فقط نخبگانی که صدای بلندی دارند. این بحث ملی می‌تواند اثر جانبی و غیررسمی روند رسمی تدوین باشد.
مشارکت عمومی
بسیاری از اهداف بالا بدون مشارکت عمومی به دست نمی‌آیند. اما تحقق این مشارکت هم کاری است دشوار.
تا همین گذشته‌ی نزدیک، «دموکراسی نمایندگی» بهترین راه برای مشارکت مردمی در روند قانون اساسی فرض می‌شد. امروزه، خصوصاً با توجه به سوءاستفاده‌هایی که نهادهای مختلف حاکمیتی در دهه‌های اخیر از حق حاکمیت مردم کرده‌اند و می‌کنند، بحث مشارکت مستقیم‌تر مردمی جدی‌تر شده است.
یکی از دشواری‌های کشورهایی که وارد روند دموکراسی‌سازی می‌شوند این است که توده‌ی مردم بر اثر عادت به نظم سلسله‌مراتبی پیشین تمایلی به مشارکت جدی در روندهای سیاسی ندارند.
پس از جلب مشارکت، موانع جدی دیگری هم وجود دارد که باید برایشان آماده شد: فریب مردم توسط گروه‌های ذی‌نفع، قومی‌سازی عقاید، هیجان‌افکنی و عوام‌گرایی، از‌بین‌رفتن نقش متخصصان و مانع‌انداختن در راه رسیدن به اجماع.
برای غلبه بر این مشکلات باید ببینیم چطور می‌شود مردم را به لحاظ فکری و روانی برای مشارکت آماده کرد و با چه روش‌هایی می‌توان نظرات عمومی و گروه‌های خاص را گرد آورد، تحلیل و ارزیابی کرد، و به شکلی متناسب در کنار هم قرار داد.
مشارکت مردمی روندی «یک‌باره» نیست؛ باید به طور پیوسته در مراحل مختلف تدوین پیش‌نویس و بعد از آن با تأمین شفافیت و صداقت ادامه داشته باشد و اعتماد مردم جلب شود تا تدوین قانون اساسی صرفاً سیاست‌ورزی‌ای کوتاه‌مدت و به قصد رسیدن به منافع گروهی و فردی خاص نباشد.
در این مسیر، همان‌قدر که اتخاذ تدابیر برای ارتباط‌برقرار‌کردن میان نهاد مسئول تدوین قانون اساسی و افکار عمومی مهم است، تدابیر و راهکارهای انجمن‌ها، اتحادیه‌ها احزاب و دیگر گروه‌های مردم‌بنیاد برای ترویج و پیشبرد بحث هم اهمیت دارد.
روند شکل‌دهی به قانون اساسی
گای میگوید از شیوه‌ی جلب مشارکت عمومی که بگذریم، روند شکل‌دهی به قانون اساسی دارای این اجزاست:
- توافق بر سر مجموعه‌ی گسترده‌ای از اهداف که باید در قالب متن قانون اساسی گنجانده شوند
- توافق بر سر نهادها و روال‌های شکل‌دادن به قانون اساسی
- آماده‌کردن مردم برای شرکت در این روند با ارائه‌ی آموزش‌های شهروندی و تاریخی و گزینه‌هایی که در قانون اساسی می‌تواند لحاظ شود
- نظرخواهی از مردم (از جمله تبعیدیان)
- نظرخواهی از متخصصان
- اطلاع‌رسانی در خصوص روندها و تجربیات مشابه
- تحلیل عقاید ابراز‌شده در جریان نظرخواهی‌ها
- به‌جریان‌انداختن بحث عمومی بر سر پیش‌نویس قانون اساسی
- آماده‌کردن نسخه‌ی نهایی
- تصویب قانونی نسخه‌ی نهایی
- برگزاری همه‌پرسی یا هر سازوکار دیگری برای تصدیق عمومی نسخه‌ی نهایی
- تنفیذ قانون اساسی که تصویب و تصدیق شده است
- اجرای قانون اساسی
کار مجمع قانون اساسی چیست؟
در موارد متعددی در قوانین اساسی موجود کشورها، تشکیل مجمع قانون اساسی برای بازبینی آن پیش‌بینی شده است. در برخی موارد هم که کشور در مرحله‌ی گسست کامل از قانون اساسی موجود است، باز تشکیل چنین مجمعی بنا به دلایل و سوابق مختلف در دستور کار قرار می‌گیرد.
در مواردی، مجامع قانون اساسی اختیارات وسیعی دارند؛ مثلاً می‌توانند پیش‌نویسی را ابتدا‌به‌ساکن تهیه کنند. گاهی هم برای آنها پیش‌نویس و دستور کاری از پیش تعیین می‌شود.
گاه با وجود نهادهای مستقر قدرت، مجمع تدوین قانون اساسی کلاً خارج از چهارچوب چنین نهادهایی انتخاب می‌شود. گاه متشکل از همین نهادهاست؛ مثل وقتی که مجلس موجود یک کشور یا ترکیبی از اعضای نهادهای موجود نقش مجمع را بر عهده گیرند (مانند بازبینی قانون اساسی در جمهوری اسلامی ایران) و گاه ترکیبی از هر دو حالت (مانند مجمع قانون اساسی کنیا که با ترکیبی از نمایندگان مجلس و نهادهای مدنی شکل گرفت).
گاه مجمع قانون اساسی اصلاً به این دلیل تشکیل می‌شود که نهاد مشروع یا کلاً هیچ نهادی وجود ندارد؛ مثل کامبوج پس از فروپاشی دولت خمر سرخ، یا تیمور شرقی پس از تأسیس.
مجامع قانون اساسی اغلب بر زمینه‌ی انقلابی تأسیس شده‌اند. این بدان معنی است که حکومت پیشین عامدانه نابود شده تا نظم نوینی جایگزین شود. در مواردی که قانون اساسی پس از استقلال از دولتی استعماری تدوین می‌شود، هم نیروهای محلی استقلال‌طلب و هم نیروهای دولت استعمارگر در تدوین قانون اساسی نقش دارند. برای همین سرنوشت قانون اساسی در گروی توازن قوا بین این دو نیرو است.
مثلاً در استقلال هند، این پارلمان بریتانیا بود که تشکیل مجمع قانون اساسی را تصویب کرد. برگزاری انتخابات سراسری برای تشکیل مجمع قانون دموکراسی برای تضمین دموکراتیک‌بودن آن ضروری بود. اما بریتانیا از پیش خودمختاری بخش‌های مسلمان‌نشین را تصویب کرده بود. در عین حال، وقتی تصمیم برپایی مجمع قطعی شد، بریتانیا عملاً هند را به دو کشور تقسیم و در اوت ۱۹۴۷ آنجا را ترک کرد.
برخی به این دلیل هوادار تشکیل مجمع قانون اساسی هستند که آن را همه‌شمول‌تر از مجالس عادی و مظهر قوی‌تری برای حاکمیت ملی می‌بینند. با این همه، متأسفانه همه‌ی مجامع قانون اساسی به قدر کافی همه‌شمول یا مشارکتی نبوده‌اند؛ مجمع قانون اساسی کامبوج کلاً غیرعلنی برگزار شد و حزب اکثریت در تیمور شرقی پیش‌نویس خود را برای تصویب ارائه کرد و به سایر صداها نیز گوش نداد.
در بسیاری از موارد، فاصله‌ی آنچه رخ داده با شرایط آرمانی‌ای که در اینجا توصیف شد زیاد بوده است. قوانین اساسی متعددی با هدایت گروه‌های پیروز تدوین شده‌اند و مشارکت عمومی چندانی در تدوین آنها صورت نگرفته؛ قوانین اساسی چندی به دلیل شرایط اضطراری به طور غیرعلنی بحث و تدوین شده‌اند؛ و در پاره‌ای موارد، بحث بر سر بندهایی از قوانین اساسی به گروه‌هایی خاص سپرده شده.
پیش از تشکیل مجمع
اینکه مجمع چگونه تشکیل شود، چه دستور کاری، و چه زمان‌بندی‌ای داشته باشد، مسائلی بسیار حساسند که می‌توانند موضوع بحث‌های شدید و طولانی باشند زیرا رضایت گروه‌های مختلف ذی‌نفع در تدوین قانون اساسی جدید تأمین نمی‌شود، مگر اینکه مطمئن شوند شرایط مطلوبشان برای تشکیل مجمع برآورده خواهد شد.
گای یادآور می‌شود که در کشور خود او، کنیا، مذاکرات برای زمینه‌سازی تشکیل مجمع قانون اساسی حدود یک دهه، و در آفریقای جنوبی و فیجی هر یک حدود سه سال به طول انجامید.
گای میگوید:
مرحله‌ای مهم در شکل‌دهی به قانون اساسی، که اغلب از آن غفلت می‌شود یا از چشم می‌افتد، مرحله‌ای است که پیش از شروع روند رسمی تدوین قانون اساسی قرار دارد: وقتی که روند «کلید زده می‌شود»، گروه‌های مرتبط به بررسی روند تشویق می‌شوند، و چشم‌انداز و اهداف نهایی این بررسی و توافقات یا متون موقت به روالی می‌افتد که طی آن قانون اساسی نهایی پذیرفته می‌شود. این مرحله در تعیین تصمیماتی که در مراحل بعدی گرفته می‌شود، از جمله تصمیم راجع به جایگاه مجمع قانون اساسی، اهمیت تعیین‌کننده‌ای دارد.
در کشورهای آفریقایی، این مرحله با برگزاری «کنفرانس ملی» طی شد که در آن گروه بزرگی از سراسر کشور شرکت و راجع به چیستی مجمع و وظایفش صحبت کردند. در کشورهای اروپای شرقی پس از کمونیسم، اغلب این مرحله با برگزاری میزگرد‌هایی میان هواداران تغییر و رهبران نظام پیشین طی شد.
مسئله‌ی ترتیبات دوران گذار در این میان بسیار مهم است. اینکه حکومت موقت چه ساختاری داشته باشد، روندهای اجرایی تشکیل مجمع چگونه طی شوند، و چقدر در‌بر‌گیرنده‌ی طرف‌ها و گروه‌های مختلف باشند، تعیین‌کننده‌ی ریخت و وضع مجمعی است که تشکیل می‌شود.
ترتیبات دوران گذار ممکن است چند مرحله‌ای باشند، اغلب چگونگی شکل‌گیری‌شان هم موضوع بحث و توافق است، و گاه بر مبنای قانون اساسی موجود تنظیم می‌شوند. البته چون معمولاً مشکل با خود قانون اساسی موجود و نظم مستقر بر پایه‌ی آن است، این اتکاء کامل نیست و با لحاظ شرایط و تبصره‌هایی صورت می‌گیرد. گاهی هم که نظم پیشین به کل فروپاشیده، برای ترتیبات دوران گذار نیاز به نهادهای جدیدی است.
ترتیبات دوران گذار از وجه دیگری هم مسئله‌ساز است: با این ترتیبات است که مجمع شکل می‌گیرد و نهایتاً قانون اساسی تنفیذ و اجرایی می‌شود؛ بنابراین، مشروعیت قانون اساسی به میزان مقبولیت این ترتیبات گره خورده است.
گای در مقایسه‌ای که میان دوران گذار از آپارتاید و دوران گذار پس از صدام حسین در عراق می‌کند، گذار از آپارتاید را گذار موفقیت‌آمیزتری می‌بیند و دلیلش را هم این می‌داند که شکل‌گیری و طی‌شدن ترتیبات دوران گذار در آفریقای جنوبی شفاف‌تر از عراق بود و روندهایش هم درون‌بنیاد بود و از کشوری دیگر (مثل آمریکای فاتح) گرفته نشد.
نکته‌ی مهم دیگری که گای در همین ارتباط بر آن تأکید می‌کند این است که ترتیبات دوران گذار نباید صرفاً موضوع مذاکره‌ی گروه‌های طرف نزاع باشد، بلکه اگر قرار به کسب مشروعیت قانون اساسی است، گروه‌های دیگر هم باید در آن شرکت داده شوند. همچنین این گفتگوها باید در شرایطی امن و آزاد برای همه‌ی طرف‌ها برگزار شود.
برای اینکه قانون اساسی مشروعیت داشته باشد، نباید روند شکل‌دهی به آن صرفاً مبتنی بر رأی یا مشارکت اکثریت باشد. بنابراین، برگزاری انتخابات برای مجمع به‌تنهایی ملاک مشروعیت نیست. همان‌طور که در عراق، گروه‌های سنی‌مذهب، که می‌دیدند در اقلیت قرار دارند، انتخابات را تحریم کردند. روند برای مشروعیت‌یافتن باید به سمت اجماع گسترده سوق داده شود.
از طرف دیگر، کنار‌گذاشتن انتخابات هم می‌تواند نقش ترتیبات دوران گذار را بر شکل‌گیری مجمع و نیز خود قانون اساسی بسیار پررنگ کند؛ اتفاقی که در افغانستان پس از اشغال آمریکا رخ داد.
به‌این‌ترتیب، گاهی اوقات توافقاتی که پیش از تشکیل مجمع میان گروه‌ها درباره‌ی شیوه‌ی کار مجمع و حتی راجع به برخی بندهای قانون اساسی آینده شکل می‌گیرد می‌تواند کشور را به اجماع نزدیک‌تر کند؛ مانند روندی که در آفریقای جنوبی طی شد.
وقتی پای گروه‌های مسلح و درگیری نظامی برای عبور از نظم پیشین در میان باشد، پیش‌نیاز برگزاری انتخابات منصفانه در هر مرحله‌ای برقراری آرامش است تا بحث و انتخابات قابل برگزاری باشد. بنابراین، برقراری آتش‌بس و حتی خلع سلاح گروه‌های مسلح می‌تواند از لوازم ترتیبات دوران گذار باشد.
تعیین اهداف برای قانون اساسی نیز مسئله‌ی مهمی است که در ترتیبات دوران گذار شکل می‌گیرد. رسیدن به لزوم تعیین قانون اساسی جدید معمولاً نتیجه‌ی مبارزه است، و آرمان‌های مبارزات معمولاً در شکل‌دهی به اهداف قانون نقش بازی می‌کنند. اما باز هم مهم است که گروه‌های مختلف با آرمان‌های متنوع مجال ابراز و طرح و بحث دیدگاه‌های خود را داشته باشند، و این صرفاً گروه‌های غالب دخیل در مبارزات نباشد که دیدگاه‌هایشان را به کرسی ننشانند.
مسئله‌ی زمان‌بندی مراحل شکل‌دهی به قانون اساسی نیز بسیار حیاتی است. اغلب گروه‌ها، خصوصاً گروه‌های فرادست، سعی می‌کنند زمان‌بندی را به نحوی ترتیب دهند که خودشان بیش‌ترین نقش را در تعیین تکلیف قانون اساسی داشته باشند.
از طرف دیگر، وقتی سازمان‌های بین‌المللی روند گذار را ترتیب می‌دهند، معمولاً به دلیل شرایط نیروهای خارجی دست‌اندرکار، زمان‌بندی‌های فشرده‌ای برای طی مراحل تعیین می‌شود که گاه حتی قابل اجرا هم نیست، چه رسد به اینکه شرایط منصفانه را فراهم کند؛ مانند وضعی که در عراق پیش آمد.
ساختار و ترکیب مجمع
دوگانگی بین مجلس موجود قانون‌گذاری و مجمع می‌تواند موجب بروز تنش‌هایی شود. ولی این جدایی، همان‌طور که الستر در مقاله‌ی نخست این مجموعه توضیح داده است، تضمین می‌کند که نمایندگان مجلس در تدوین قانون اساسی منافع شخصی انتخاباتی خود را در اولویت قرار ندهند.
مسئله‌ی تعیین و تأیید صلاحیت اعضای منتخب مجمع نیز مسئله‌ای حیاتی است. ملاک‌های بسیار سخت‌گیرانه از مشارکت و تنوع اعضاء می‌کاهند و، در نتیجه، از مشروعیت قانون اساسی هم کاسته می‌شود. هم این ملاک‌ها و هم شیوه‌ی برگزاری انتخابات اعضای مجمع باید تضمین کند که انتخاب نمایندگان به فراگیرترین شکل ممکن صورت می‌پذیرد.
به‌این‌ترتیب، شیوه‌ی برگزاری انتخابات مهم می‌شود و به باور بسیاری از صاحب‌نظران، شیوه‌ی نمایندگی تناسبی (proportional representation) شیوه‌ی مرجح است. اینکه حوزه‌ی انتخابیه چه باید باشد — مثلاً اینکه محلی باشد یا کشوری — در شرایط مختلف می‌تواند فرق کند.
پرسش مهم دیگر این است که آیا غلبه‌ی احزاب بر روند انتخابات مجمع مفید است؟ گای میگوید تجربه‌ی مشترک در کشورهای چند‌قومیتی نشان می‌دهد که احزاب به موتور اصلی انتخابات تبدیل شده و باقی دی‌نفعان اقتصادی و اجتماعی را به حاشیه رانده‌اند (مانند عراق) و جامعه را قطبی کرده‌اند. با این حال، وضعیت به اینکه خود احزاب تا چه حد دموکراتیک باشند هم بستگی دارد.
اما مجمع می‌تواند حقیقتاً ملی باشد و برای تحقق این امر باید به جز احزاب، به سایر گروه‌های ذی‌نفع هم امکان حضور در آن را داد.
مسئله‌ی حذف برخی گروه‌ها از مجامع قانون اساسی مسئله‌ای بحث‌برانگیز بوده است. در حالی که برخی از صاحب‌نظران معتقدند حذف نازی‌ها در آلمان و بعثی‌ها در عراق به دلیل سوابق جنایتکارانه‌شان کار درستی بود، برخی دیگر می‌گویند به نفع آینده‌ی بلند‌مدت کشور است که حتی این گروه‌ها هم حذف نشوند.
قوا و کارکردهای مجمع
خیلی از اوقات، محدوده‌ی عمل مجامع قانون اساسی در ترتیبات دوران گذار معین می‌شود؛ مثلاً پیش‌نویس اولیه‌ای برای بحث تهیه می‌شود یا شرح وظایفی معین می‌گردد. همواره اما مجامع به این محدودیت‌ها پایبند نمی‌مانند و از قدرت انتخابی‌بودن خود برای تجدید نظر در آنها استفاده می‌کنند.
با این همه، با توجه به فشار کار و زمان‌بندی مجمع، اغلب نوعی از تقسیم وظایف میان این نهاد و نهادهای همراه می‌تواند مفید باشد.
برای مثال، توقع نمی‌رود مجمع بتواند کار آموزش شهروندی را که دغدغه‌ای متأخر است به عهده بگیرد. این آموزش می‌تواند به تمهیدی برای جا‌انداختن مواضعی خاص تبدیل شود، ولی در عین حال می‌تواند به مشارکت مؤثرتر و مفیدتر شهروندان کمک کند.
برای اینکه مسئله‌ی سوگیری در آموزش‌های شهروندی حل شود، می‌توان همه‌ی گروه‌ها و سازمان‌ها را تشویق کرد که آموزش‌های مورد نظر خود را ارائه دهند و انحصار را از روی ارائه‌ی چنین برنامه‌هایی برداشت. همچنین می‌توان برای جلوگیری از تبلیغات غیرمنصفانه علیه مواضع گروه‌های دیگر، مقرراتی برای تبلیغات و آموزش قائل شد.
در بسیاری از موارد، تهیه‌ی پیش‌نویس قانون اساسی‌ای که باید در مجمع مورد بحث قرار بگیرد توسط خود مجامع صورت گرفته است. امروزه گرایش غالب به این سو رفته که نهادی تخصصی وظیفه‌ی تهیه‌ی پیش‌نویس، نظارت بر آموزش‌های شهروندی، و فرایند درگیر‌کردن مردم در بحث راجع به پیش‌نویس را به عهده بگیرد و بعد پیش‌نویس آماده‌شده را به مجمع بدهد. حسن این روش آن است که تهیه‌ی پیش‌نویس می‌تواند از نفوذ احزاب دورتر بماند و مشارکت عمومی‌تر را تضمین کند.
شیوه‌ی انتخاب چنین کمیسیونی و میزان مشروعیتی که از آن برخوردار است تأثیری مستقیم بر روی کار مجمع دارد. گای میگوید از جمله مهم‌ترین مشکلاتی که این کمیسیون‌ها را بنا به تجربه تهدید کرده این است که در معرض فشار قوه‌ی اجرایی مستقر در دوران گذار بوده‌اند.
مشورت عمومی باید قبل از تهیه‌ی پیش‌نویس صورت بگیرد یا بعد از آن؟ روند مشورت‌خواهی از مردم پیش از اینکه پیش‌نویسی وجود داشته باشد ممکن است دشوار و وقت‌گیر باشد. در عین حال، وقتی پیش‌نویسی کاملاً آماده شده باشد و به مشورت گذاشته شود، خصوصاً وقتی خود مجمع آن را آماده کرده باشد، انعطاف کمی برای پذیرش نقد و نظرها وجود دارد؛ مانند وضعی که در عراق به وجود آمد.
از این گذشته، وقتی با پیش‌نویسی کامل سروکار داشته باشیم، انتظار می‌رود متنی منسجم هم داشته باشیم؛ در حالی که، لحاظ‌کردن نقدها به جوانب مختلف آن باعث می‌شود انسجام متن از دست برود.
اما مجمع بنابر چه قواعدی قرارست کار کند؟ کار مجمع قاعدتاً مبتنی بر آیین‌نامه است. این آیین‌نامه را ممکن است نهادی پیش از تشکیل مجمع تنظیم کرده باشد، یا تنظیمش به خود مجمع واگذار شود. مجمع صلاحیت این کار را دارد و دشواری‌های جلب مشارکت عمومی برای تهیه‌ی آیین‌نامه هم در این روش مرتفع می‌شود. اما مشکلش این است که می‌تواند وقت قابل توجهی از مجمع بگیرد و این امر، خصوصاً در مواقعی که مجمع زمان‌بندی محدودی دارد، کار را دشوار می‌کند.
بهترین آیین‌نامه آن است که هر چه مختصرتر و روشن‌تر باشد و به دموکراتیک‌ماندن روند حل‌و‌فصل مسائل کمک کند.
شیوه‌ی رأی‌گیری برای مواد قانون اساسی و چگونگی تصویب مواد و متن نهایی از مسائل حساس و مورد مناقشه بوده است. در این روند مسائلی ممکن است پیش بیاید که در هر دو سوی‌شان دشواری‌هایی دارد و جان الستر در مقاله‌ی نخست این مجموعه به برخی از این دشواری‌ها پرداخته است؛ مثلاً اینکه باید مشخص شود که آیا رأی‌گیری و بحث‌ها باید مخفی باشد یا علنی، یا هرکس باید بتواند با نظر شخصی خود رأی بدهد یا با نظر به رأی حزب و انتخاب‌کنندگانش رأی بدهد.
از این گذشته، روند تصویب با این مسئله روبه‌روست که نتیجه‌ی نهایی چگونه باید تصویب شود؟ متن نهایی باید به مجلس قانون‌گذاری معمول برود؟ باید به رفراندوم گذاشته شود؟ یا خود مجمع می‌تواند آن را نهایی کند؟ گزینه‌ی رأی مجلس به‌تجربه درد‌سرساز بوده است؛ هم به دلیل رقابتی که بین دو نهاد وجود دارد و هم به این دلیل که مجلس گاه از صرف رأی‌دادن تخطی کرده و دست به تغییر متن برده است.
مسئله‌ی مهم دیگر این است که هر ماده‌ای باید بنا بر چه اکثریتی در مجمع تصویب شود؟ وقتی تفرق آرا در سطح جامعه زیاد باشد، گذاشتن نصاب بالا برای اکثریت مورد نیاز در تصویب مواد قانون اساسی می‌تواند مفید باشد و مواد تصویب شده را محکم کند. در عین حال، این کار می‌تواند مشکل‌ساز باشد؛ از این جهت که به دلیل وجود تفرقه‌ی مشابه در خود مجمع، مواد به‌سختی به تصویب برسند.
پس از مجمع
همه‌پرسی یا همان رفراندوم نقش نمادین زیادی دارد و اگر به نحو موفقی اجرا شود می‌تواند مشروعیت متن پذیرفته‌شده را تا حد زیادی تضمین کند.
اما همه‌پرسی به‌عنوان راه مشارکت عمومی شیوه‌ی ضعیفی است؛ مشارکت اصلی در همان مراحل پیشین باید جلب شود. خصوصاً اگر همه‌پرسی اصلی‌ترین مرحله‌ی حضور مردم باشد، می‌توان گفت مشارکت عمومی چندانی در روند تدوین قانون اساسی صورت نگرفته است.
اگر جامعه به لحاظ قومیتی چند‌پاره باشد، پررنگ‌شدن نقش همه‌پرسی عملاً نقش گروه‌های اقلیت را به حاشیه می‌برد. در حالی که بحث‌های عمومی در روند تدوین قانون می‌تواند به اقلیت‌های مختلف مجال بهتری برای طرح و پیشبرد دیدگاه‌هایشان بدهد.
وقتی قانون اساسی به هر طریق تصویب شد، مسئله‌ی اجرای آن باقی می‌ماند. اجرای قانون اساسی را می‌توان به نهادهایی سپرد که از دوران گذار مانده‌اند، یا نهادهایی که به واسطه‌ی همین قانون تأسیس شده‌اند. در هر دو صورت، تنازع منافع نهادی می‌تواند مانع از اجرای بندهای مختلف قانون اساسی شود.
یک راه حل این است که در خود قانون اساسی به موضوع تشکیل کمیسیونی برای اجرای آن پرداخته شود. همچنین، می‌توان به ترتیباتی برای درگیر‌کردن جامعه‌ی مدنی در اجرای مفاد قانون اساسی هم اندیشید تا به این ترتیب بر مشروعیت و نفوذ آن در بین جامعه هم افزوده شود.
***
آنچه در پایان می‌توان گفت این است که گرچه قانون اساسی برای حل مشکلات گذشته نوشته می‌شود، اما خود فرایند تهیه و اجرای آن بسیار دشوار است و هر تصمیمی در هر مرحله‌ای از این کار می‌تواند سرنوشت‌ساز باشد.