فرض کنید موفق شده باشیم از میان انواع روش‌ها برای تهیه و تدوین قانون اساسی، مجمع انتخابی نویسندگان قانون اساسی را بر پا کنیم: حال سؤال این است که این مجمع چگونه باید کار کند و چطور باید طراحی شود که بهترین نتیجه را در تدوین قانون اساسی داشته باشد؟
یان اِلستِر، فیلسوف سیاسی که راجع به تجربیات و بایدها و نبایدهای تهیه و تدوین قانون اساسی تحقیقات زیادی کرده و اولین گزارش این مجموعه نیز به مقاله‌ای کلاسیک از او اختصاص داشت، در مقاله‌ی دیگری به همین موضوع پرداخته است؛ اکنون گزارشی از آن را می‌خوانید.
آمیزه‌ی منافع، عقلانیت، و عواطف
الستر تفکیک میان منافع، عقلانیت، و عواطف در مقام رانه‌های تصمیمات آدمیان را از فیلسوفان قرن هفدهمی فرانسوی وام گرفته است و این تفکیک را به طور مؤثری در تحلیل روند تهیه‌ی قانون اساسی به کار می‌برد.
در این تفکیک، منفعت‌جویی به معنای پیگیری تحقق امتیازات شخصی است: اعم از رسیدن به پول، قدرت، یا سعادت یا فراهم‌کردن رفاه فرزندان.
پیروی از عاطفه نیز مانند منفعت‌جویی امری شخصی است: چه به دنبال رفع گرسنگی باشیم، یا در پی ارضای جنسی، یا از سر خشم تصمیمی بگیریم.
در مقابل این دو، در این تفکیک عقلانی، عمل‌کردن به معنای ترجیح خیر عمومی بر مقاصد شخصی بر اساس استدلال‌های منطقی است. به‌این‌ترتیب، رفتار و تصمیم عقلانی مستلزم نوعی رعایت بی‌طرفی و دخالت‌ندادن منافع و عواظف‌اند.
وقتی تصمیم می‌گیریم فرزندانمان را با صرف هزینه‌ای گزاف به مدرسه‌ای خصوصی بفرستیم، در پی تحقق منافعمان هستیم؛ وقتی فرزندمان را با وجود همه‌ی مشکلات به مدرسه‌ی دولتی می‌فرستیم و برای بقای این مدارس تلاش می‌کنیم، در حالی که پول شهریه‌ی مدرسه‌ی خصوصی را هم داریم، به فکر خیر عمومی هستیم.
تصمیم‌گیری برای قانون اساسی مستلزم قوی‌بودن عنصر عقلانی و مهار منافع و عواطف است: قانونی که قرار است تکلیف میلیون‌ها نفر را در آینده معلوم کند، نباید در بند منافع و عواطف یک بخش یا حتی کلیت نسل حاضر باشد.
از نظر الستر، عقلانیت در اینجا ترکیب انگیزه‌های بی‌طرفانه با باورهای منطقی است. برای شکل‌دهی به باورهای منطقی در مقام فرد، هم باید بتوانیم راهی بهینه برای گردآوردن اطلاعات داشته باشیم و هم روشی بهینه برای بررسی اطلاعات موجود. الستر می‌گوید وقتی با تصمیم‌گیری مجمع سروکار داشته باشیم، شرایط تصمیم‌گیری عقلانی تبدیل می‌شود به مذاکره‌ی بهینه و نمایندگی بهینه. چنین روندی قرارست فهم مجمع را از مسائل واقعی و کیفیت حل مسائل را از سوی آنها ارتقا دهد.
اما این ادعا که باید از عواطف تا جای ممکن پرهیز کرد، ادعایی مشکل‌ساز است. قوانین اساسی اغلب در زمانه‌ی بحران و بزنگاه‌های تاریخی مانند انقلاب‌ها تدوین می‌شوند، یعنی دوره‌هایی که عواطف جمعی قوی‌ای جریان دارند و سویه‌هایی از آنها معطوف به ارتقای خیر عمومی و همبستگی جمعی است: به‌این‌ترتیب، همه‌ی عواطف لزوماً ناقض بی‌طرفی نیستند و می‌توانند به تدوین قانون اساسی‌ای بهتر کمک کنند.
چنین عواطفی البته از فضای عمومی حاکم بر جامعه می‌آیند و می‌توانند به مجمع هم سرایت کنند، ولی منشأشان خود مجمع نیست. با این حال، عواطف جمعی ممکن است تأثیرات مخربی هم داشته باشند؛ مثلاً روحیه‌ی غالب ممکن است باعث شود برخی نمایندگان از بیان نظرات خود بترسند و، به‌این‌ترتیب، گفتگوی جمعی عقیم بماند.
وظیفه‌ی مجمع قانون اساسی
مجمع قانون اساسی می‌تواند انواع مختلفی داشته باشد:
مجمع قانون اساسی موقت (constitutional convention) که فقط به منظور تدوین قانون اساسی تشکیل شده و پس از پایان کار منحل می‌شود.
مجلس مقننه‌ای که وکالتی قانون اساسی می‌نویسد (mandated constituent legislatures)؛ یعنی مردم مجلس قانون‌گذاری عادی را انتخاب می‌کنند و در مقطعی (معمولاً ضمن انتخابات) رأی می‌دهند که همین مجلس اجازه‌ی تدوین یا تغییر قانون اساسی را هم داشته باشد.
مجلس مقننه‌ای که خودش را به کار تدوین قانون اساسی می‌گمارد (self-created constituent legislatures). در انقلاب‌ها پیش آمده است که مجلس موجود بدون اینکه از قبل از سوی رأی‌دهندگان چنین وظیفه‌ای یافته باشد، با مصوبه‌ای خود را به کار تدوین قانون اساسی بگمارد.
مجمع قانون اساسی‌ای که خود را تبدیل به مجلس قانون‌گذاری هم می‌کند (self-created legislating assemblies). مثل مجمع قانون اساسی هند در سال ۱۹۴۶ که پس از تدوین قانون اساسی هم با همان ترکیب و بدون انتخابات مجدد، به عنوان مجلس قانون‌گذاری، به کارش ادامه داد.
الستر سعی می‌کند با توسل به مثال‌های مختلف نشان دهد که مجمع قانون اساسی‌ای که منحصراً همین وظیفه را به عهده دارد، نهاد مناسب‌تری است: در این شکل و در صورت لزوم، غیرعلنی نگهداشتن مباحثات ممکن‌تر است و، از سوی دیگر، منافع نهادی دیگر در انگیزه‌های قانون‌گذاران تأثیر نمی‌گذارد.
بهترین تعداد نمایندگان مجمع چقدر است؟
از نظر الستر، پاسخ فراگیری به این سؤال وجود ندارد. تعداد بهینه به ابعاد و تنوع جمعیتی هر کشوری بستگی پیدا می‌کند. هر چه کشور بزرگ‌تر باشد و جمعیت متنوع‌تری داشته باشد، باید تعداد نمایندگان بیش‌تر باشد تا مطمئن شویم مجمع کلیت کشور را نمایندگی می‌کند.
به‌این‌ترتیب، باید برای مجمع یک حداقل جمعیتی فرض کرد تا جمعی از نمایندگان پرنفوذ نتوانند به‌راحتی عنان کار را در دست بگیرند.
از طرف دیگر، این استدلال هم جدی است که تعداد نمایندگان نباید خیلی هم زیاد باشد زیرا، به قول معروف، اگر همه‌ی افراد مجمعی پرتعداد به دانایی سقراط هم باشند، جمعیت زیاد باعث می‌شود تا مجمع به مجمعی پرآشوب تبدیل شود.
از طرف دیگر، نمایندگان در مجامع خیلی بزرگ، خصوصاً کسانی که به‌ندرت دیده می‌شوند، انگیزه‌شان را برای اطلاع‌یافتن از امور و پیگیری جدی مباحث از دست می‌دهند و برخی از آنها به مفت‌سواری‌گرفتن از فعالیت و پیگیری بقیه روی می‌آورند و این موضوع روی کیفیت مباحث اثر منفی می‌گذارد.
به گمان الستر، مجمع کم‌جمعیت که پنجاه نفر یا کم‌تر از آن را در بر بگیرد، با خطر استیلا‌یافتن نخبگان قدرت مواجه است، و مجمع خیلی بزرگ که بالای صد نفر باشد، با خطر رواج‌یافتن مفت‌سواری مواجه است. البته الستر فکر می‌کند که ملاحظه‌ی داشتن نمایندگان متنوع جدی است و می‌تواند روی حد بالای تعداد نمایندگان تأثیر بگذارد.
مسئله‌ی مدتِ کار مجمع
آیا برای کار مجمع باید محدودیت زمانی قائل شد؟ الستر می‌گوید در اغلب موارد، گذاشتن چنین محدودیتی چندان عملی نیست چون مجامع قانون اساسی زیر بار محدودیت‌هایی از این دست، که نهادهای بالا‌دست برایشان تعیین کرده‌اند، نمی‌روند. در عوض، وضعیت و وقایع بیرونی ممکن است روی مجمع فشار بگذارد که کارش را از حدی بیش‌تر طول ندهد.
اگر بخواهیم مذاکرات مجمع غیرعلنی باشد، کوتاه‌‌بودن زمان کار مجمع کمک می‌کند که اخبار کم‌تری درز کند؛ همین‌طور اگر تعداد نمایندگان کم‌تر باشد، تدوین متن در زمانی کوتاه‌تر ممکن‌تر است. اگر خود متن هم طولانی و پر‌جزئیات نباشد، امکان نهایی‌کردنش در زمانی کوتاه‌تر بیش‌تر است.
کجا برای تشکیل مجمع مناسب است؟
اگر جلسات مجمع محرمانه باشند، چندان مهم نیست که کجا تشکیل شود؛ ولی اگر جلسات علنی باشند، باید در جایی برگزار شود که هم امکان حضور رسانه‌ها و بازدیدکنندگان باشد و هم این تدارکات در کار مجمع ایجاد اختلال نکند. همچنین دسترسی به نمایندگان نباید به‌گونه‌ای باشد که دیگران بتوانند تهدیدشان کنند یا به آنها رشوه دهند.
در بعضی مواقع، برای دور‌کردن مجامع قانون اساسی از آشوب‌‌ها و مداخلات، محل برگزار‌ی مجمع را به شهرهای کوچک و دور از مراکز سیاسی برده‌اند: مانند مجمع سال ۱۹۱۹ آلمان که در شهر وایمار برگزار شد تا از آشوب‌های برلین دور باشد.
شیوه‌ی بهینه‌ی انتخابات کدام است؟
شیوه‌ی انتخابات برای هر نهادی متناسب با کارکرد آن است. وقتی مجلسی انتخاب می‌شود که قرار است دولتی از دل آن بیرون آید، شیوه‌ی انتخاباتی‌ای ارجحیت دارد که بتواند تا حد ممکن به یک حزب اکثریت دهد تا انتخاب دولت میسر شود. الستر این شرط را «دولت‌پذیری» (governability) می‌نامد.
اما در مجمع قانون اساسی چنین اکثریتی اهمیت ندارد: مطلوب این است که بافت جامعه به‌تمامی در مجمع نماینده داشته باشد؛ پس باید شیوه‌ای اتخاذ شود که بیش‌ترین تنوع موجود در میان نمایندگان مجمع بازتاب یابد. الستر به این شرط «نمایندگی‌پذیری» (representativeness) می‌گوید.
استدلال پشت شرط نمایدندگی‌پذیری بر اساس حق افراد برای اثرگذاری بر انتخاب نمایندگان نیست، بلکه استدلال این است که جامعه به دانش‌های افراد متنوع نیاز دارد؛ مسئله بیش‌تر کارکرد است تا حق.
مسئله‌ی دانش مهم و مورد توجه رأی‌دهندگان هم بوده است: برای مثال، اکثریت واجدان کنونی حق رأی در برخی کشورها (مانند نروژ)، در مقاطعی، رأی داده‌اند که حداقل سن واجدان حق رأی برای انتخاب اعضای مجمع تدوین قانون اساسی بالاتر از حداقل سن معمول باشد. به‌این‌ترتیب، آنها تضمین کرده‌اند که در فرایند تشکیل مجمعی که کاری حساس‌تر دارد، انتخابت‌های پخته‌تری صورت بگیرد.
محرمانه‌بودن یا علنی‌بودن مذاکرات؟
راجع به لزوم محرمانه یا علنی‌بودن مذاکرات مجمع قانون اساسی استدلال‌های مختلفی وجود دارد. برخی معتقدند علنی‌بودن مذاکرات باعث می‌شود نمایندگان خود را در معرض نظارت مدام ببینند و، به‌این‌ترتیب، از دنبال‌کردن اغراض شخصی خودداری کنند. از نظر الستر، این استدلال در خیلی جاها کار می‌کند؛ اما همچنین هشدار می‌دهد که شاید برای مجامع قانون اساسی چندان کارا نباشد زیرا نمایندگان چنین مجمعی یک‌بار و فقط برای همین کار انتخاب می‌شوند و ترسی ندارند از اینکه پیگیری اغراض شخصی مانع انتخاب مجددشان شود.
الستر می‌گوید نکته‌ی دیگری که باید به آن توجه داشت انواع علنی‌بودن است:
بازدیدکنندگان به تالارهای مجمع دسترسی داشته باشند؛
نطق نمایندگان منتشر شود؛
اسامی نمایندگانی، که به طرح مشخصی رأی مثبت یا منفی می‌دهند، منتشر شود؛
تعداد نمایندگانی، که به طرح مشخصی رأی مثبت یا منفی می‌دهند، منتشر شود.
هر کدام از اینها می‌تواند تأثیرات خاص خود را داشته باشد؛ اما الستر می‌گوید در کنار بازدارندگی‌هایی که از مزایای علنی‌بودن به حساب می‌آید، باید به یکی از مزایای مهم محرمانه‌بودن مذاکرات هم توجه کرد: محرمانه‌بودن فشار روانی را از روی نمایندگان بر می‌‌دارد و به آنها جرأت بیش‌تری برای ابراز نظر می‌دهد و می‌تواند کیفیت مذاکرات را ارتقا دهد.
بنابراین، الستر معتقد است که باید ترکیبی از محرمانه و علنی‌بودن برای کار مجمع در نظر گرفت که هر دو فایده تا جای ممکن حاصل شود.
تشکیلات داخل مجمع
سازمان داخلی مجمع قانون اساسی چگونه باید باشد و مباحثات چگونه باید سازمان داده شود؟ تصمیمات باید بر اساس اکثریت ساده گرفته شود یا اکثریت قوی؟ آراء باید محرمانه باشند یا علنی؟
بسیاری از مجامع قانون اساسی بر مبنای تقسیم کار بین کمیته‌های دربسته و صحن عمومی علنی سازمان داده می‌شوند. میان صحن عمومی و کمیته‌ها لاجرم اختلاف‌هایی بروز می‌کند و نیز رأی نهایی به مصوبات کمیته در صحن علنی داده می‌شود. الستر این نگرانی را مطرح می‌کند که در صحن، سیاستمداران عوام‌گرا با توسل به احساسات عمومی نتایج کار تخصصی کمیته‌ها را ضایع کنند. به‌این‌ترتیب، ترجیح او بر این است که ترکیبی از کمیته‌های غیرعلنی و صحن غیرعلنی راجع به مواد قانون تصمیم‌گیری کند.
از نظر الستر، مجمعی که پشت درهای بسته تصمیم بگیرد و دور از احساسات قوی زمانه‌ی بحران باشد، که یکباره ممکن است برانگیخته شوند، کم‌تر تصمیمات ناگهانی می‌گیرد.
الستر می‌گوید اگر این اصل ادموند برک را در نظر بگیریم که مجمع «گردهمایی سفرای منافع متخاصم نیست، بلکه همایشی برای رأی‌زنی راجع به یک ملت، یک خیر، و یک کلیت است»، آنگاه می‌بینیم که قواعد بحث در مجمع قانون اساسی باید شبیه هر مجمع ملی دیگری باشد.
با این حال، الستر می‌گوید برای اینکه راجع به مسائل مهم حتماً بحث در بگیرد، می‌توان تمهیداتی اندیشید: مثلاً می‌توان نطق‌کردن از روی متن‌های از‌پیش‌آماده را ممنوع کرد تا نمایندگان با هم صحبت کنند. از طرف دیگر، باید نطق‌کردن را از وظایف نمایندگان شمرد و برایشان وقت تعیین کرد، نه اینکه حرف‌زدن در مجمع را «حقی» دانست که می‌توانند از آن استفاده کنند.
این ملاحظات از آن روست که شیوه و لحن بحث در مجمع قانون اساسی باید با مجالس قانون‌گذاری عادی متفاوت باشد: در اینجا نمایندگان باید بر سر امور مشترک و خطاب به یکدیگر حرف بزنند، نه خطاب به شنوندگان یا کسانی که آنها را به نمایندگی برگزیده‌اند.
اما با چه اکثریتی باید برای مصوبات مجمع قانون اساسی رأی گرفت؟ استدلال می‌شود که وقتی قرار است این قانون تکلیف نسل‌های آینده را هم معلوم کند، نباید مصوباتش با اکثریتی ساده تصویب شود: ممکن است اکثریتی نسبی شکل بگیرد که بیش‌تر بندهای قانون اساسی را رقم بزند؛ در حالی که، نسل‌های آینده برای تغییردادن همین بندها باید در همه‌پرسی‌هایی شرکت کنند و برای تغییر هر بند نیاز به رأی اکثریت قوی داشته باشند. با این حال، الستر هشدار می‌دهد که برای رفع این مشکل نباید برعکس عمل کرد و راه تغییر مواد قانون اساسی را ساده کرد.
برگردیم به مسئله‌ی محرمانه یا علنی‌بودن آراء. در مجلس قانون‌گذاری معمولی رأی‌ها را علنی می‌گیرند تا مردم حوزه‌های انتخابیه بدانند نمایندگانشان چگونه رأی داده‌اند. اما عارضه‌ی جانبی علنی‌بودن آراء این است که نمایندگان می‌توانند بر سر مواد یا لوایح مختلف با هم معامله کنند. اگر فرض کنیم که به دلایل مختلف معامله بر سر رأی نامطلوب است، باید رأی‌دهی را محرمانه کنیم تا امکان وعده‌دادن بر سر معامله‌ی رأی هم از بین برود.
آیا روند تدوین باید به شکل ساعت‌ِ شنی باشد؟
فکر پشت این مسئله این است که در‌گرفتن بحث عمومی در سطح جامعه مقدم بر تشکیل مجمع و پس از تشکیل آن مفید و لازم است.
وقتی قرار به تشکیل مجمع باشد، به‌راه‌افتادن بحث‌های ملی بر سر مسائل عمده‌ی قانون اساسی می‌تواند مردم را برای انتخاب نمایندگان به تصمیمات درست‌تر برساند.
همچنین لازم است متن تهیه و تصویب‌شده از سوی مجمع به همه‌پرسی گذاشته شود. این کار تضمین می‌کند که نمایندگان مجمع، حتی وقتی غیرعلنی تصمیم می‌گیرند، همواره در نظر داشته باشند که قانونی که شکل می‌دهند قرارست است در نهایت به تأیید قوی افکار عمومی برسد.
همه‌پرسی برای تصویب متن قانون اساسیِ تهیه‌شده توسط مجمع همچنین می‌تواند نقش تصحیح‌کننده‌ی خطاهای احتمالی مجمع و نمایندگانش را داشته باشد. اگر سیاستمداران حاضر در مجمع نتوانسته باشند ملاحظات عمومی را به‌درستی در قانون رعایت کنند، مردم در همه‌پرسی به آنها رأی منفی می‌دهند.
جمع‌بندی
الستر در این مقاله می‌کوشد نشان دهد برای اینکه کار تدوین قانون اساسی به‌خوبی انجام شود، روند تدوین آن باید شرایطی داشته باشد و این شرایط باید در طراحی روند کار مجمع در نظر گرفته شود. این شرایط در قالب چند ملاحظه‌ی عمده جای می‌گیرند:
اولین ملاحظه به‌حداقل‌رساندن نقش منفعت‌جویی در تصمیمات مجمع است. به این منظور، باید شرایطی فراهم کرد که با فرض نامطلوب‌دانستن معامله‌ی رأی، چانه‌زنی بر سر منافع متقابل، و موارد مشابه، بتوانیم آنها را کنار بگذاریم. مجمع باید روی مسائل اصلی طراحی قانون اساسی متمرکز باشد و نسبت به منافع فردی یا گروهی بی‌طرف بماند. مجمع باید محدودیت زمانی داشته باشد تا طرف‌های ذی‌نفع فرصت پیدا نکنند منافعشان را در قالب قانون اساسی بگنجانند. همچنین برای اینکه تداخل منافع نهادی پیش نیاید، مجمع قانون اساسی نباید در عین حال مجلس قانون‌گذاری هم باشد.
دومین ملاحظه مربوط به حداقلی‌کردن نقش عواطف است. برای اینکه فشار تماشاگران و مخاطبان را از روی نمایندگان برداریم، می‌توانیم مذاکرات مجمع را غیرعلنی برگزار کنیم، یا رأی را محرمانه بگیریم. تشکیل مجمع در مکانی دور از دسترس هم می‌تواند کارکرد مشابهی داشته باشد.
سومین ملاحظه مربوط به حداکثری‌کردن کیفیت شناختی مجمع است. برای اینکه گردآوری اطلاعات در مجمع بهینه باشد، انتخابات اعضای آن باید به نحوی سامان یابد که مطمئن شویم متنوع‌ترین ترکیب به مجمع راه می‌یابند تا دیدگاه‌های معرفتی و تجربیات زیسته‌ی متنوعی در آن حاضر باشند. برای بررسی بهینه‌ی اطلاعات، نباید نمایندگانی داشته باشیم که صرفاً از بقیه مفت‌سواری می‌گیرند و به این منظور، ابعاد مجمع نباید از حدی بزرگ‌تر باشد. قواعد بحث نیز باید به نحوی تنظیم شود که میان نمایندگان مبادله‌ی افکار صورت بگیرد، نه اینکه هر کس بیاید و حرف خود را بزند. و حرف‌زدن در مجمع باید وظیفه‌ی نماینده شمرده شود، و نه حق فردی او.