آیا مشارکت بیش‌تر در فرایند تدوین قانون اساسی به نفع محافظت از حقوق اقلیت است؟ این پرسشی است که آنا فروشتوفر و الکساندر هادسِن به دنبال یافتن پاسخ آن هستند. در سال‌های اخیر میان محققان علوم سیاسی، روند تدوین قانون اساسی و اینکه چه نتایجی از آن حاصل می‌شود توجه زیادی برانگیخته اما راجع به تأثیر مشارکت عمومی در این روند بر چشم‌انداز احقاق یا تضییع حقوق اقلیت چیز زیادی نمی‌دانیم.
فروشتوفر و هادسن با بررسی حجم فراوانی از داده‌های گردآوری‌شده راجع به روند و مراحل تدوین قوانین اساسی در قرن بیستم و بیست‌و‌یکم، دریافته‌اند که انواع خاصی از تدوین مشارکتی قانون اساسی برای احقاق حقوق اقلیت‌ها مفید بوده است.
مشارکت خوب است یا نه؟
مشارکت سیاسی عمومی عبارت است از مداخله‌ی «شهروندان» در شکل‌گیری اراده‌‌ی سیاسی و نقش‌یافتن آنها در تصمیم‌گیری‌های سیاسی.
مشارکت عمومی در روند تدوین قانون اساسی یکی از مهم‌ترین مسائل گریبانگیر دموکراسی‌های لیبرال را پیش می‌کشد: چگونه می توان از حقوق و منافع اقلیت در برابر اکثریت محافظت کرد؟ در اینجا به طور مشخص پرسش این است که اگر اکثریت در روند تدوین قانون اساسی مشارکت کنند، این بدان معنی نیست که در جهت منافع خود و به‌رغم حقوق اقلیت عمل کنند؟
وقتی روند تدوین قانون اساسی مشارکت زیادی جلب کند، قانون اساسی مدون‌شده نیز از مشروعیت بالایی برخوردار می‌شود. محققان می‌گویند حکومت‌ها با آگاهی از این امر در پی استفاده‌ی گزینشی از عناصر مشارکتی در روند تدوین قانون اساسی برمی‌آیند تا به این ترتیب هم مقاصد خود را در قانون اساسی بگنجانند و هم مشروعیت کسب کنند.
در‌عین‌حال، هم آن مشارکت و هم آن مشروعیت ممکن است به ضرر اقلیت‌هایی تمام شود که بر اثر تسلط‌یافتن اکثریت بر روند تدوین قانون اساسی حقوقشان لحاظ نشده است.
بخشی از تحقیقات راجع به تدوین قوانین اساسی که روی «نحوه»ی تدوین متمرکز است، به تأثیر انواع مشارکت بر محتوای قوانین اساسی می‌پردازند.
مطالعه‌ی آنا فروشتوفر و الکساندر هادسن نیز به همین ترتیب با بررسی متون قوانین اساسی و بررسی نظام‌های برآمده از این متون سعی دارد بفهمد که چه نوع مشارکتی در تدوین قوانین اساسی به نفع حقوق اقلیت‌ها در چهارچوب ملی است.
حرف این دو محقق این است که هم شیوه و هم زمان‌بندی مداخله‌ی عمومی در تدوین قانون اساسی بر محافظت از حقوق اقلیت و میزان محافظت از این حقوق مؤثر است.
سیطره‌یافتن اکثریت بر فرایندهای سیاسی، ذاتاً خطر منتهی‌شدن به استبداد اکثریت را به همراه دارد. روندهای مشارکتی مبتنی بر دموکراسی مستقیم، که غلبه‌ی اکثریت را تضمین می‌کنند، می‌توانند فرایند مشارکتی تدوین قانون اساسی را به فرایندی در خدمت اکثریت و از آن بدتر در جهت تبعیض علیه اقلیت تبدیل کنند.
به‌رغم این بدبینی‌های موجه، نتایج تحقیقات فروشتوفر و هادسن نشان می‌دهد که مشارکت عمومی در حالت‌هایی می‌تواند به نفع اقلیت باشد.
آنها نشان می‌دهند که اگر مشارکت عمومی در ابتدایی‌ترین مراحل تدوین قانون اساسی رخ دهد (یعنی در مراحل شکل‌گیری مجمع قانون اساسی)، به نفع اقلیت است. اما اگر در مراحل اولیه صورت نپذیرد و به مراحل بعدی موکول شود، تأثیری بر حفظ حقوق اقلیت نخواهد داشت.
بنابراین، زمان‌بندی مشارکت عمومی در تدوین قانون اساسی تأثیری اکید بر حفظ حقوق اقلیت دارد.
سیاستمداران، چه در نظام‌های دموکراتیک و چه در نظام‌های اقتدارگرا، برای اینکه اصلاحات قانون اساسی مطلوبشان، مقبول عام به نظر بیاید، انواعی از مشارکت عمومی را پذیرفته‌اند و به‌خوبی از آنها برای تزئین تصمیمات خود استفاده می‌کنند. پس صرف وجود مشارکت در روند تدوین، تعیین‌کننده‌ی نتایج متنی و نظام‌مند قانون اساسی‌ای نیست که نوشته می‌شود.
مشارکت سیاسی در تدوین قانون اساسی شکل‌های مختلفی به خود می‌گیرد. در دهه‌های اخیر، مشورت‌گرفتن از عموم مردم، پیش از تهیه‌ی پیش‌نویس اولیه‌ی قانون اساسی، روندی رو به افزایش داشته است. با‌این‌حال، به لحاظ تاریخی، معمول‌ترین نوع مشارکت عمومی همان تأیید یا رد متن نهایی با همه‌پرسی بوده است.
در دهه‌های اخیر، به‌رغم شور و شوق فزاینده‌ای که در میان پژوهشگران و سازمان‌های بین‌المللی راجع به مشارکت عمومی در تدوین قانون اساسی وجود داشت، سطح متوسط مشارکت عمومی در تمام مراحل تقریباً ثابت مانده است.
تشخیص و تفکیک مراحل تدوین قانون اساسی به شیوه‌های مختلفی صورت می‌گیرد. محققان ما از الگویی استفاده می‌کنند که سه مرحله را در نظر می‌گیرد: شکل‌گیری مجمع قانون اساسی؛ بحث؛ و تصویب.
در هنگامه‌ی انقلاب‌ها، نخبگان سیاسی اغلب میل دارند نهاد قانون‌گذاری را، که در اختیارش گرفته‌اند، نهادی انقلابی معرفی کنند که از حد اعلای مشروعیت برخوردار است. همین نخبگان بعد از طی مراحل اولیه‌ی انتقال قدرت از گفتارهای عوام‌گرایانه برای حفظ سیطره‌ی خود بر روند انتقال و حفظ قدرت سود می‌جویند تا استقرار چهارچوبی اقتدارگرا به نفع خود را تضمین کنند.
در این مسیر، همراه‌کردن مردمی که به‌درستی از روند امور مطلع نیستند و سیطره‌ی گفتارهای عوامانه بر رسانه‌ها می‌تواند ابزاری مناسبی جهت تدوین قانون اساسی بر اساس منویات نخبگان باشد.
در جوامع قطبی‌شده، که سیاست در آنها بیش‌تر عرصه‌ی نزاع است تا میدان گفتگو و توافق، بحث بر سر نهادهای اساسی اجتماع می‌تواند به‌سادگی تبدیل به نزاع میان اکثریت و اقلیت شود، و اکثریت اغلب می‌کوشد دیدگاه‌های خود را در مباحث مجمع قانون اساسی غالب کنند.
مطالعات صورت‌گرفته
معبودی، آیزنستاد، و له‌وان تحقیق گسترده‌ای راجع به رابطه‌ی میان تدوین مشارکتی قانون اساسی و شکل‌گیری دموکراسی کرده‌اند که در گزارش هشتم این مجموعه به آن پرداخته‌ایم.
این تحقیق و داده‌های آن منبع اصلی فروشتوفر و هادسن در تحلیل آماری‌شان است. البته آن محققان رابطه‌ای میان محافظت از حقوق بشر و شکل و سطح دموکراسی در تحقیقشان پیدا نمی‌کنند.
همچنین، این تحقیق و تحقیق‌های دیگر در این زمینه نیز به تأثیر روند تدوین قانون اساسی بر لحاظ‌کردن حقوق اقلیت در قوانین اساسی نپرداخته‌اند. بنابراین، تحقیق فروشتوفر و هادسن مدعی است که اولین تحقیق در زمینه‌ی بررسی تأثیر روند تدوین قانون اساسی بر حقوق اقلیت‌هاست.
حقوق اقلیت را می‌توان در ارتباط با تجربه‌ی گروه‌های اقلیت از «الگوهای تبعیض و نابرابری در مقایسه با گروه‌های اجتماعی غالب» دانست.
محافظت از حقوق اقلیت دامنه‌ی وسیعی دارد که از استقرار نهادهایی که ضامن پیوستن این اقلیت‌ها به بدنه‌ی اصلی سیاست ملی هستند، تا دفاع از حقوق اقتصادی و سیاسی اقلیت‌ها در آن می‌گنجد.
روشن است که اکنون دیگر دفاع از «حقوق بشر» بخش لاینفک قوانین اساسی مدرن است، اما دفاع از افراد و اقلیت‌ها، در برابر اکثریت، جزئی ضروری از این قوانین نیست.
در همین ارتباط است که فروشتوفر و هادسن در تحقیقشان سه فرضیه را بررسی می‌کنند:
فرضیه‌ی اول: احتمال لحاظ‌کردن حقوق اقلیت در قانون اساسی با افزایش سطح مشارکت در روند تدوین بیش‌تر می‌شود.
فرضیه‌ی دوم: احتمال لحاظ‌شدن حقوق اقلیت با مشارکت عمومی در مرحله‌ی تشکیل مجمع قانون اساسی افزایش می‌یابد.
فرضیه‌ی سوم: احتمال لحاظ‌کردن حقوق اقلیت با مشارکت عمومی در مرحله‌ی تصویب قانون اساسی کاهش می‌یابد.
داده‌های این تحقیق عمدتاً از «مجموعه‌داده‌های قانون‌اساسی‌گرایی و دموکراسی» گرفته شده است که حاوی اطلاعات مفصلی راجع به سه مرحله‌ی مورد اشاره در تدوین قوانین اساسی در فاصله‌ی سال‌های ۱۹۷۴ تا ۲۰۱۴ است.
ماحصل تحقیق
آیا به طور کلی مشارکت بیش‌تر در تدوین قانون اساسی در جهت تأمین حقوق اقلیت است؟ فروشتوفر و هادسن می‌گویند که تحقیقشان نتوانسته نتیجه‌ای قطعی راجع به این فرضیه داشته باشد: در حالت کلی نمی‌توانیم بگوییم که صرف مشارکت بیش‌تر به نفع یا به ضرر حقوق اقلیت است. اما بنا بر همین تحقیقات می‌توان گفت که هر دو هدف، یعنی داشتن مشارکت بیش‌تر و تأمین حقوق اقلیت، با هم قابل تحقق هستند؛ هرچند نمی‌توان بین آنها رابطه‌ی علّی و معلولی برقرار کرد.
فروشتوفر و هادسن می‌گویند که تحقیقشان راجع به نقش دموکراسی مشارکتی و حفاظت از حقوق فردی و جمعی یافته‌های مهمی دارد.
نخست اینکه، در حالی که بیش‌تر متون مربوط به دموکراسی مشارکتی و حقوق اقلیت می‌گویند رابطه‌ی میان حفظ حقوق اقلیت و مشارکت اکثریت منفی است، و هم تحقیقات خود آنها هم نشان می‌دهد که عکس این موضوع در زمینه‌ی تدوین قانون اساسی می‌تواند درست باشد، فروشتوفر و هادسن به این نتیجه رسیده‌اند که رابطه‌ای نظام‌مند بین این دو وجود ندارد.
دوم اینکه، تمرکز فروشتوفر و هادسن بر عنصر زمان‌بندی نشان داده است که مرحله‌ی شکل‌گیری مجمع چقدر تعیین‌کننده است و نشان می‌دهد آنچه بر اثر مشارکت عموم مردم در این مرحله وارد روند تدوین قانون اساسی می‌شود، تعیین‌کننده است؛ در حالی که، آنچه در مراحل بعدی از مشارکت عمومی به روند تدوین می‌رسد اغلب جنبه‌ی تزئینی دارد.
از این می‌شود نتیجه گرفت که مشارکت عمومی درخور برنامه‌ریزی حساب‌شده‌تری از آن چیزی است که معمولاً برایش فراهم می‌شود. برای اینکه مشارکت تأثیر معناداری بر قانون اساسی داشته باشد (و فقط وسیله‌ی تأمین مشروعیت برای عده‌ای قافیه‌گردان نباشد)، باید از همان آغاز جزئی از روند شود.
مطالعه‌ی فروشتوفر و هادسن گامی مهم در جهت فهم پیوند میان مداخله‌ی عمومی در روند تدوین قانون اساسی و محافظت از حقوق اقلیت است. فروشتوفر و هادسن به طور مشخص نشان می‌دهند در حالی که این رابطه مشروط به قانون اساسی‌ای که قرار است جایگزین شود و سایر مشخصات روند تدوین قانون اساسی است، مشارکت می‌تواند تفاوتی جدی در این وجه از متن قانون اساسی ایجاد کند.
نتایج تحقیق فروشتوفر و هادسن می‌تواند به طور خاص مورد توجه ایرانیان هم قرار بگیرد: اگر زمانی بتوان قانون اساسی حاضر را با قانونی عادلانه‌تر جایگزین کرد، برای تضمین حقوق اقلیت‌های مختلف چه راهی باید پیمود؟
تحقیق حاضر می‌گوید اگر قرار بر تأمین حقوق گروه‌های مختلف مورد تبعیض باشد، باید راه‌های مطمئنی تعبیه کرد که آنها هم در شکل‌دادن به مجمع قانون اساسی نقش کافی داشته باشند، هم در روند بحث‌های مجمع، و هم نهایتاً در همه‌پرسی تصویب متن نهایی.
وگرنه محدود‌کردن مشارکت به انتخابی در ابتدا و همه‌پرسی‌ای در انتها به‌هیچ‌وجه تضمین‌کننده‌ی حقوق اقلیت‌ها نخواهد بود و برعکس می‌تواند صرفاً ابزاری باشد برای مشروعیت‌بخشیدن به گروه‌های غالبی که به هر ترتیب جریان تدوین قانون اساسی را از آن خود کرده‌اند. بنابراین، شعار «رفراندوم»، به‌رغم ظاهر مترقی‌اش، می‌تواند شعاری خطرناک باشد.