چند دهه بعد از سقوط سوهارتو، دیکتاتور اندونزی، عموم محققان ماجرای گذار این کشور به دوران بعد از دیکتاتوری را دموکراسی‌سازی موفقی می‌دانستند. به‌رغم اینکه در زمان تغییر حکومت سوهارتو در سال ۱۹۹۸، اوضاع نامساعد به نظر می‌رسد ولی کشور توانست از تجزیه‌شدن یا افتادن به دامان حکومت اقتدارگرای دیگری بپرهیزد، و در عوض جامعه‌ی سیاسی اندونزی از دیکتاتوری متکی به قدرت نظامی به دموکراسی انتخاباتی نسبتاً قابل قبولی تبدیل شده است.

دانلد هوروویتز استاد حقوق و علوم سیاسی دانشگاه دوک، در کتابش تغییرات قانون اساسی و دموکراسی در اندونزی، تحقیق نظام‌مندی از تحولات اندونزی پس از ۱۹۹۸ به دست داده است که وقایع رخ‌داده در مسیر اصلاحات قانون اساسی این کشور را به ترتیب تاریخی بازگو و تحلیل کرده است. 

در تجربه‌ی اندونزی، چنان که این کتاب هم نشان می‌دهد، این روند تقریباً بدون مشارکت شهروندان، به‌ طور انفرادی یا در قالب جامعه‌ی مدنی، طی شد.  آیا چنین روندی در تدوین قانون اساسی راهبردی درست است و به دموکراتیک‌تر‌شدن آن می‌انجامد؟ مسئله‌ی مهم مورد توجه هوروویتز در تحقیقش این است که آیا این کار درست بود؟ پاسخ او مثبت است. هوروویتز با توجه به شرایط اندونزی به این نتیجه رسیده که اگر کار با مشارکت عمومی طی می‌شد، روند اصلاحات به نتیجه نمی‌رسید. ببینیم او چه می‌گوید.

هوروویتز روند دموکراتیک‌شدن اندونزی را از همان ۱۹۹۸ تا زمانی که نوشتن کتاب را در ۲۰۱۲ به پایان برده دنبال کرده است. او. با تمرکز بر روند غیرمعمول تحولات اندونزی که بسیار تدریجی و کاملاً متکی بر نخبگان سیاسی (حاکم و اپوزیسیون) بود می‌گوید که رسیدن به دموکراسی در اندونزی دقیقاً به این دلیل ممکن شد که در آنجا بسیاری از توصیه‌های معمول برای طی این طریق را کنار گذاشتند.

پس از سقوط غیرمنتظره‌ی سوهارتو در ماه می ۱۹۹۸، مجموعه‌ای از رهبران نامتجانس سیاسی باقی ماندند که در نهایت توانستند با یکدیگر راهبردی غیر‌معمول برای اصلاحات دموکراتیک در پیش بگیرند. مسیری که آنان برگزیدند سه ویژگی اصلی داشت.

ویژگی نخست این بود که حلقه‌ای بسته بر انجام اصلاحات غلبه یافتند. در واقع، در اندونزی پس از سوهارتو، مجمع مشخص و خاصی برای تدوین قانون اساسی انتخاب نشد که پیش‌نویسی تهیه‌ کند و به بررسی و تصویب متن و متمم‌های قانون اساسی بپردازد و بعد، بر اساس قانون اساسی جدید برای نهادهای حکومت تازه انتخابات برگزار کنند، بلکه پیش از تغییر قانون اساسی و در چهارچوب همان قانون اساسی قبلی، مجلس قانون‌گذاری جدیدی انتخاب کردند و وظیفه‌ی بازبینی قانون اساسی را به‌ عهده‌اش گذاشتند. این کار بالقوه با خطراتی جدی مواجه بود اما در نهایت دموکراسی نسبتاً با ثباتی پدید آورد.

نقش اصلی و فعال در این روند را رهبران حکومت اقتدارگرای قبلی بازی کردند که حال در محیطی واقعاً رقابتی کار می‌کردند. این رهبران در کنار رهبران مخالفان حکومت سابق، که از طریق انتخابات به آنها پیوسته بودند، بدون اینکه به مجمع قانون اساسی یا کمیسیون‌های چنین مجمعی متوسل شوند، اصلاحات رادیکالی را در پشت درهای بسته‌ی مجلس قانون‌گذاری در قانون اساسی وارد کردند. 

این نخبگان سیاسی نه فقط مجمع قانون اساسی تشکیل ندادند، بلکه با بدنه‌ی جامعه‌ی مدنی یا افکار عمومی هم مشورت چندانی نکردند. به‌این‌ترتیب، قانون اساسی‌ای که تدوین شد آشکارا ساخته‌ی سیاستمداران و محصول همدستی و همکاری آنان بود، بدون اینکه هیچ تأییدی از عموم گرفته باشند.

البته هوروویتز یادآور می‌شود که گرچه روند اصلاحات به دست حلقه‌ای محدود افتاد اما در ابتدا، و در مقطعی محدود چنین نبود. در نخستین‌ ماه‌های پس از کناره‌گیری سوهارتو از قدرت، جامعه‌ی مدنی در حمایت از تغییرات مشخصی در قانون اساسی با قوت و صراحت صحبت ‌کرد، و تا انتخابات سال ۱۹۹۹، دولت بحارالدین یوسف حبیبی که پس از سوهارتو بر سر کار آمده بود، بخشی از این خواست‌ها را پیش برد. اما پس از انتخابات، مهار این روند کاملاً به دست قانون‌گذاران منتخب افتاد که همان‌طور که گفتیم بسیاری از آنان زمامداران حکومت سابق بودند.

ویژگی دوم از نظر هوروویتز همین بود که در توالی مقاطع اصلاحات انتخابات را پیش از تغییر قانون اساسی جا دادند. از نظر هوروویتز با توجه به سابقه‌ی اقتدارگرایی در اندونزی این احتمال وجود داشت که اگر گروه جدیدی از صندوق انتخابات مشروعیت می‌گرفت، خود را محق می‌دانست که به همین مشروعیت تکیه کند و منویات خودش را پیش ببرد و دیگر مسیر رسیدن به لیبرال دموکراسی را طی نکند.

تقدم‌بخشیدن به برگزاری انتخابات اما تأثیر دیگری گذاشت: به این معنی که موجب پدید‌آمدن روندی رقابتی ‌شد که حتی بی‌میل‌ترین بازیگران به دموکراسی را هم وا‌داشت برای جا‌نماندن در این رقابت به روند دموکراتیک‌کردن کشور بپیوندند. این انتخابات همچنین به قانون‌گذاران منتخب اقتدار کافی داد تا اصلاحات را به‌ طور کامل دنبال کنند؛ و آنها هم، به‌ زعم هوروویتز، چنین کردند.

ویژگی سوم این بود که اصلاح قانون اساسی طی چند سال و در روندی طولانی به انجام رسید. به این ترتیب که قانون اساسی پیشین را در چهار مرحله اصلاح و بازبینی کردند. نخستین مرحله از تصویب بازبینی‌های جدید در اکتبر ۱۹۹۹ انجام شد، و آخرین مرحله‌اش در اوت ۲۰۰۲. اما برخی از مهم‌ترین تغییرات سیاسی که این مجلس به انجام رساند، در قالب قانون اساسی نبود؛ بلکه در بدنه‌ی قوانین موضوعه‌ی مربوط به کار احزاب، برگزاری انتخابات، و تفویض اختیارات اجرایی مرکز به مناطق گنجانده شد.

می‌توان این اصلاحات را نیز نوعی بازبینی قانونی اساسی در خارج از متن رسمی آن دانست که به دلیل سادگی بیش‌تر در قوانین موضوعه گنجانده شدند. تصویب این نوع اصلاحات از همان ۱۹۹۹ تا ۲۰۰۴ به طول انجامید و در برخی موارد به دلیل لحاظ‌کردن برخی مصالح تا ۲۰۰۸ یا حتی بعد از آن هم به تأخیر افتاد. به‌این‌ترتیب، می‌توان گفت که روند اصلاحات در اندونزی حدود یک دهه به طول انجامید.

بسیاری از کشورهای دیگر نیز اصلاحات قانون اساسی را از طریق حلقه‌ای بسته از سیاستمداران پیش برده‌اند، اما اندک کشورهایی بودند که مانند اندونزی کلاً مشارکت عمومی را از این روند کنار بگذارند. مجموع این خصوصیات است که از نظر هوروویتز روند خاص اصلاحات در اندونزی را رقم زده است.

دستاوردها و کاستی‌ها

رمز موفقیت این روند از نظر هوروویتز این است که در درجه‌ی اول توانستند برای اندونزی پر‌شکاف که متشکل از انواع قومیت‌ها و زبان‌ها و ادیان است، نظامی تعبیه کنند که به آن  نظام «سیالیت چند‌قطبی» (multipolar fluidity) می‌گویند؛ نظامی که در آن امکان‌ قطبی‌شدن جامعه را به حداقل رساند و احتمال نزاع گروه‌های اجتماعی بزرگ را کاهش داد.

مهم‌ترین رکن این نظام، برگزاری انتخابات مجلس قانون‌گذاری بر اساس نظام تناسبی حزبی (و نه نظام اکثریتی) بود، و برگزاری انتخابات قوه‌ی اجرایی بنا به قواعدی که هم ضامن لحاظ‌کردن تکثر آرای جامعه باشد و هم ضامن رأی اکثریت؛ این قواعد با وضع الزامات سفت‌و‌سخت برای نامزدهای قوه‌ی اجرایی محکم شد.

بازتاب نظام سیالیت چند‌قطبی در پایین‌بودن سطح وفاداری حزبی بوده است که چه در میان رأی‌دهندگان و چه در میان سیاستمداران دیده می‌شود؛ همچنین، در غیرمتمرکز‌بودن نظام حزبی که هوروویتز، برخلاف بسیاری از محققان دیگر، آن را به عنوان موهبتی می‌داند که مایه‌ی حفظ دموکراسی در اندونزی شده است.

از نظر هوروویتز، بسته‌بودن حلقه‌ی کسانی که بر سر اصلاحات بحث کردند، توالی خاص مراحل روند که معمول نبود، و ماهیت بی‌شتاب اصلاحات اندونزی باعث شد قانون اساسی‌ای دموکراتیک برای کشور به دست آید، و از آن مهم‌تر اینکه کشور از خطرات قطبی‌شدن و شیوع خشونت قومی و دینی برکنار بماند.

هوروویتز فکر می‌کند همین خصوصیات بود که باعث شد مداخله‌ی مقامات نظامی در سیاست مدنی از قبل دشوارتر شود.

هوروویتز می‌گوید که البته طی این روند هزینه‌هایی هم برای دموکراسی نوپای اندونزی داشت. اول اینکه، انتخابات زودهنگام و غلبه‌ی حلقه‌ی بسته‌ی سیاستمداران بر روند اصلاحات به بازماندگان حکومت دیکتاتوری سابق امکان ادامه‌ی کار داد: هم به‌طور شخصی و هم بعضاً با حفظ همان شیوه‌های پیشین.

به همین دلیل، فساد جاافتاده ریشه‌کن نشد، عدالت هم راجع به بدکرداری‌های حکومت سابق چندان اجرا نشد، و برخی منش‌های قدیم که دموکراتیک هم نبودند ادامه یافتند.

با این همه، هوروویتز معتقد است که راهبرد اجرا‌شده در اندونزی را باید بر این اساس داوری کرد که اگر راه دیگری می‌رفتند چه می‌شد؟ 

او فکر می‌کند اگر قرار بود اول تغییر قانون اساسی رخ دهد و بعد انتخابات مجلس قانون‌گذاری، بر اساس قانون اساسی جدید، برگزار شود، مستلزم این بود که بازیگران دموکراسی‌خواه بدون اینکه مشروعیت کافی داشته باشند بر مسند تغییر قانون اساسی می‌نشستند. 

استدلال هوروویتز بر این پایه است که می‌گوید مخالفان پراکنده بودند و به دلیل همین پراکندگی قادر نبودند در انتخابات رأیی بگیرند که برای کارهایی که می‌خواستند بکنند مشروعیت‌ کافی به آنها بدهد؛ از این گذشته، بخشی از مخالفان با همان حکومت سابق زد‌و‌بند داشتند، و لزوماً به شعارهایی که می‌دادند کاملاً وفادار نبودند.

اگر قرار می‌شد اصلاحاتی در قانون اساسی صورت گیرد که بر مشورت و مشارکت عمومی و جامعه‌ی مدنی گشوده بود، و این اصلاحات توسط نهادی پیش می‌رفت که مستقلاً برای اصلاح قانون اساسی برگزیده شده بود، قاعدتاً قانون اساسی جدید زودتر نوشته و تصویب می‌شد. اما از نظر هوروویتز، خطر دقیقاً در همین جا بود.

در حالی که بیش‌تر مخالفان سوهارتو به ساخت قانون اساسی‌ای متعهد بودند که در جهت برقراری لیبرال دموکراسی باشد، بخش مهمی از افکار عمومی اندونزیایی‌ها، به‌رغم مخالفت با سوهارتو، متقاعد نشده بود که نهادهای مملکتی و قانون اساسی قدیم باید تغییر کنند و بازسازی شوند.

در حقیقت، بخش مهمی از نخبگان سیاسی هنوز به قانون اساسی سال ۱۹۴۵ اندونزی معتقد بودند که سوهارتو بر اساس آن قدرت را قبضه کرده بود. به‌ زعم هوروویتز، اگر به جای تغییرات رادیکال اما آهسته، تغییرات سریع و رادیکال صورت می‌گرفت، اختلاف نظر بر سر تغییر قانون اساسی به نزاعی آشکار می‌کشید و چنین نزاعی می‌توانست کلاً روند اصلاحات را مختل کند.

به‌این‌ترتیب، هوروویتز خصوصیت‌هایی را در نظام سیاسی اندونزی مثبت ارزیابی می‌کند که به‌ طور معمول و در حالت کلی مقوم نظام‌های سیاسی، و به‌ طور خاص مقوم دموکراسی‌ها به‌ حساب نمی‌آیند. 

هوروویتز به‌تفصیل به مباحثی می‌پردازد که در فاصله‌ی سال‌های ۱۹۹۹ تا ۲۰۰۲ در مجلس نمایندگان اندونزی در جریان بود و به چهار دور بازبینی قانون اساسی منجر شد. هوروویتز از اطلاعات فراوانی که از حوزه‌های مختلف گرد آورده استفاده می‌کند تا تصویر روشنی بدهد از اینکه جریان قدرت در اندونزی چگونه است.

به این منظور، اهمیت بازیگران مختلف سیاسی را برای خواننده روشن می‌کند و نشان می‌دهد که به مرور زمان منزلت هر کدام چگونه تغییر یافته است. 

او همچنین روایت خود را با مهارت به تحولات سیاسی وسیع‌تر اندونزی پیوند می‌زند و نشان می‌دهد که تحولاتی که در جریان بود چگونه بر مباحثات پارلمانی حول قانون اساسی تأثیر گذاشت. از این روست که هوروویتز می‌تواند تأثیر تحولات تاریخی زمینه‌ای را بر انتخاب‌هایی که بازیگران سیاسی در خصوص قانون اساسی داشتند، نشان دهد.

به‌این‌ترتیب، هوروویتز در کتابش نشان می‌دهد که نخبگان سیاسی چگونه به‌مرور نظام بعدی را ساختند و نشان می‌دهد که چطور نظامی که در نتیجه‌ی تأثیر تحولات مختلف در نهایت از دل مباحث قانون اساسی پدید آمد، با آنچه در ابتدا انتظار می‌رفت و تصور می‌شد متفاوت از آب درآمد.

یکی از روندهایی که در تدوین قانون اساسی جدید برای گذر از اقتدارگرایی به وضعیت دموکراتیک طی شد، روند تمرکززدایی از قدرت و تفویض اختیارات و مسئولیت‌های بیش‌تر به مناطق کشور بود.

اما از نظر هوروویتز، تمرکززدایی حوزه‌ای نبود که قانون‌گذاران اندونزی در آن توفیق قابل توجهی یافته باشند. در واقع، به‌ زعم او، تدوین‌کنندگان قانون اساسی جدید اندونزی در مسیر تمرکززدایی بر برخی معیارهای حکومت خوب و دموکراتیک چشم پوشیدند. برای مثال، هوروویتز نشان می‌دهد که چطور تفویض قدرت به نهادهای ایالتی، به مشکلاتی چون گسترش فساد، رواج خشونت قومی، و وضع مقررات تبعیض‌آمیز محلی انجامید.

دیدگاه هوروویتز راجع به احزاب و سیاست حزبی نیز تحت تأثیر درکی است که او از تجربه‌ی سیاسی اندونزی به‌ دست آورده است. هوروویتز در حالت کلی معتقد است که عدم تمرکز حزبی واقعاً هم چیز بدی نیست. با این حال، پراکندگی و تکثر احزاب در اندونزی وضع خاصی پیدا کرده است. چنان که در اندونزی شرقی، این تکثر برخی اوقات چنان گسترده است که احزاب صرفاً فرد یا خاندانی را نمایندگی می‌کنند و نه جامعه‌ در مقیاس وسیع آن را.

نقطه‌ضعف تکثر حزبی از همین‌ جا می‌آید: وقتی پایگاه و بدنه‌ی احزاب چنان خرد و کوچک شود که صرفاً حامی منافع یا دیدگاه‌هایی بسیار خاص باشند، دیگری نمی‌توانند نقش میانجی یا عامل فعال در جلوگیری از بروز خشونت میان گروه‌های بزرگ اجتماعی را بازی کنند.

این حد از تکثر می‌تواند روندهای پارلمانی را بی‌معنی و سترون کند و، در عین حال، مانع از پیشرفت‌های منطقه‌ای شود. برای جلوگیری از چنین فسادی بود که پس از مدتی در اندونزی قوانین انتخابات را چنان تغییر دادند که احزاب بسیار کوچک را از انتخابات پارلمان‌های محلی کنار بگذارند؛ این کار نباید نقض حاکمیت محلی شمرده شود، بلکه باید آن را تغییری لازم در جهت اصلاح مشکلات حاکمیت پارلمانی دانست.

مباحث مربوط به اختلافات ادیان، ناشکیبایی مذهبی، فساد، و ضعف حکومت قانون در بحث‌های مربوط به تدوین قانون اساسی اندونزی پررنگ بودند. هوروویتز به‌دقت به طرح این مشکلات در جامعه‌ی اندونزی پرداخته است، هر چند نگاهش با خوش‌بینی همراه است که فکر می‌کند این مسائل به‌تدریج و در طول زمان قابل حل هستند.

به‌همین‌ترتیب، هوروویتز ثبات و پرهیز از درگیری در روابط میان گروه‌های اجتماعی بزرگ را آنقدر مهم می‌داند که فکر می‌کند برای حفظ ثبات و پرهیز از خشونت، قدری فساد یا اجرای ناقص قانون در کوتاه‌مدت قابل تحمل است.