آیا «مشارکت» مردمی در مراحل مختلف تدوین یا اصلاح قانون اساسی به تنهایی ضامن دموکراتیک‌تر‌شدن نظام سیاسی جدید است؟ تجربیات تاریخی برجسته‌ای در قرن بیست‌و‌یکم، مانند تجربه‌ی مصر پس از بهار عربی و شیلی و ایسلند نشان می‌دهد که مشارکت گسترده‌ی مردمی لزوماً به دموکراسی نمی‌انجامد.
تاد آیزنستاد، استاد علوم‌سیاسی در دانشگاه امریکن در واشنگتن دی‌سی، و توفیق معبودی، استاد علوم‌سیاسی در دانشگاه لویولا در شیکاگو، نشان می‌دهند که شمول یا دخالت‌دادن گروه‌های ذی‌نفع در همه‌ی مراحل روند تدوین قانون اساسی برای دموکراتیک‌‌کردن قانون اساسی تأثیرگذارتر از مشارکت توده‌ای افراد بوده است.
این محققان که پایگاه داده‌های دموکراسی و قانون اساسی کشورهای جهان از دهه‌ی ۱۹۷۰ به بعد را گردآورده‌اند، با تکیه بر همین داده‌ها نشان می‌دهند که مشارکتی‌بودن روند تدوین، بدون شمول گروه‌های ذی‌نفع محکوم به شکست بوده است (مانند مصر در ۲۰۱۲). آنها در‌عین‌حال، نشان می‌دهند در مواردی که شمول فراگیری برای گروه‌هایی ذی‌نفع وجود داشته، حتی اگر سطح مشارکت مردمی پایین بوده (مانند تونس در ۲۰۱۴ و کلمبیا در ۱۹۹۱) باز هم قانون اساسی تدوین‌شده به لحاظ دموکراتیک در مقایسه با قبل بهتر بوده است.
تمرکز بر اهمیت مشارکت
تحقیقاتی که از نیمه‌ی دهه‌ی دوم قرن حاضر راجع به تدوین قوانین اساسی صورت گرفته نشان می‌دهد که مشارکت گسترده‌ی افراد و گروه‌ها در مراحل مختلف تدوین در اینکه قانون اساسی جدید سطح دموکراسی کشور را ارتقاء دهد تعیین‌کننده بوده است.
با این همه، سه مورد از گسترده‌ترین و نظام‌مندترین روندهای مشارکتی در تدوین قانون اساسی که تاکنون رخ داده‌اند، هر یک به نحوی به شکست انجامیدند: یعنی ایسلند در ۲۰۱۰، مصر در ۲۰۱۲، و شیلی در ۲۰۱۶.
در هر سه‌ی این موارد، با مشارکت چشمگیر مردمی در نظرخواهی‌های اینترنتی و بحث بر سر متن قانون اساسی یا مشارکت قابل توجه جامعه‌ی مدنی مواجه بودیم، اما هیچ‌یک به قانون اساسی پایدار و وضعیت سیاسی دموکراتیک‌تری نرسیدند.
آیزنستاد و معبودی می‌گویند پیداست مشکل این سه تجربه‌ی تاریخی این نبود که افراد کمی در روند آنها مشارکت و دخالت داشتند؛ برعکس هر سه مورد چنان که اشاره شد از مصداق‌های مشارکت بالای فردی هستند. مشکل در این سه مورد این بود که به‌رغم مشارکت فردی و توده‌ای بالا، نمایندگان گروه‌های ذی‌نفع مختلف در روند تدوین قانون اساسی شرکت داده نشدند. این دو محقق به این ترتیب میان دو مفهوم مشارکت مردمی (participation) و همه‌شمول بودن (inclusion) تفکیک قائل می‌شوند و نشان می‌دهند
حرف این محققان این نیست که مشارکت مردمی در روند تدوین قانون اساسی اهمیت ندارد. اتفاقا بسیار مهم است، اما مشارکت مردمی به معنی مشارکت فردی شهروندان نباید باشد. بلکه این مشارکت مردمی باید از طریق نمایندگی صداها و گرایش‌ها مختلف و متنوع جامعه از طریق گروه‌های ذی‌نفع باشد. تدوین قانون اساسی زمانی واقعاً به متن و وضعیت سیاسی دموکراتیک و بادوامی می‌انجامد که این روند به نحوی سامان داده شود که گروه‌های ذی‌نفع بازتاب‌دهنده‌ی صدای افراد و مدافع منافع گروهی آنها باشند و در این روند به نحو معناداری مداخله داشته باشند و بر سرش چانه‌زنی کنند.
آیزنستاد و معبودی برای اینکه یافته‌های تجربی خود راجع به اهمیت کنشگری گروه‌های ذی‌نفع (interest group) را توضیح دهند از نظریه‌ی «دموکراسی رایزنانه» (Deliberative democracy) استفاده می‌کنند.
دموکراسی رایزنانه: در سطح گروه و نه در سطح فرد
مشارکت از طریق رایزنی در تلقی جاافتاده‌ی آن به این معنی است که نمایندگانی از طرف مردم انتخاب شوند که در وهله‌ی نخست به خواست‌ها، منافع، و نیازهای گروهی که آنها را انتخاب کرده وقوف کامل داشته باشند و در وهله‌ی دوم صرفاً به کار طرح موضع و رأی‌دادن به این یا آن موضع نپردازند، بلکه وارد روند زمان‌بر بحث بر سر چند‌و‌چون تحقق منافع رأی‌دهندگان خود با دیگر نمایندگانی شوند که آنها نیز شأن و وضعیت مشابهی دارند.
دموکراسی رایزنانه در این تلقی معمول، همان‌طور که آیزنستاد و معبودی اشاره کرده‌اند، شکلی از مشارکت فردی است که نمایندگی نخبگان را بر نمایندگی افراد معمولی ترجیح می‌دهد. اما تأکید این نویسندگان بر این است که آنچه واقعاً مرجح است، حضور نمایندگان گروه‌های ذی‌نفع است، نه شکلی نخبه‌گرایانه از مشارکت فردی.
بنابراین آنها از نوع خاصی از دموکراسی رایزنانه دفاع می‌کنند که نمایندگان حاضر در روند تدوین قانون اساسی در مراحل مختلفش، نمایندگان آگاه و باکفایت گروه‌های ذی‌نفع باشند.
در این دموکراسی رایزنانه امید می‌رود که خواست‌ها و مطالبات گروه‌ها صرفاً به رأی گذاشته نشود بلکه با یکدیگر سنجیده شود و بتوان راهی برای مصالحه و وفق‌دادن منافع و خواست‌های گروه‌های مختلف برای رسیدن به راه‌‌حل‌های باثبات‌تر پیدا کرد. به‌علاوه، هر چه نمایندگان حاضر از گروه‌های متنوع‌تر و بیش‌تری باشند، صدای کلیّت و مجموع جامعه در این بحث‌ها بیش‌تر و بهتر شنیده می‌شود و افراد بیش‌تری به حساب می‌آیند.
مشکل اکثر نظام‌های تصمیم‌گیری معمول (حتی نظام‌های انتخابی) این است که منافع عمومی با منافع فردی تنازع پیدا می‌کند و صرف مشارکت افراد تضمین نمی‌کند که افکار و خواست‌های ارائه‌شده به نحوی در قانون اساسی تجمیع شوند که ضامن حد وسط خواست‌های مشارکت‌کنندگان باشند.
آیزنستاد و معبودی می‌گویند در مراحل تدوین قانون اساسی در بسیاری از کشورها، صورت‌بندی منافع تا آن حد بسط نمی‌یابد که بتواند در قالب سیاست‌گذاری‌های واضح درآید، و اگر در تدوین قانون اساسی بتوان صورت‌بندی‌های محکمی از افکار و خواست‌های مردمی در قالب سیاست‌ها و سیاست‌گذاری‌های گنجانده‌شده در پیش‌نویس قانون اساسی ارائه داد، می‌توان به جلب حمایت عمومی گسترده از این متن امیدوار بود.
به‌این‌ترتیب، از نظر این دو محقق، مهم آن است که مدافعانی برای افکار و خواست‌های مردمی در تدوین قانون اساسی حضور داشته باشند که نمایندگان باکفایت گروه‌های ذی‌نفع به شمار روند؛ نه اینکه صرفاً تعداد هر چه بیش‌تری از مردم در روند تدوین شرکت داده شوند.
آیزنستاد و معبودی می‌گویند گاه حتی بهترین تلاش‌ها برای جلب مشارکت افراد در روند تدوین قانون اساسی هم نتایج خلاف انتظار داشته‌اند: برنامه‌ی آموزش شهروندی به عنوان مقدمه‌ای برای آگاه‌سازی شهروندان و جلب مشارکت آنها خصوصاً وقتی در انتخابات حکومت‌های اقتدارگرا صورت بگیرد می‌تواند باعث کاهش مشارکت شود؛ چون شهروندان به بی‌اثر‌بودن مشارکت خود بیش‌تر آگاه می‌شوند.
آیزنستاد و معبودی با تکیه بر داده‌های تجربی نشان می‌دهند که مشارکت فردی – از طریق رایزنی مستقیم با شهروندان یا در قالب جنبش‌های اجتماعی و یا از طریق نظام تجمیعی آراء – لزوماً به ارتقای سطح دموکراسی نمی‌انجامد.
این دو با ملاک‌های کمّی به ارزیابی سطح دموکراسی در کشورها در فاصله‌ی زمانی ۳ تا ۱۰ سال پس از به‌اجرا‌گذاشتن قانون اساسی جدید پرداخته‌اند و آن را با میزان شمول گروه‌ها و سطح مشارکتی که در تدوین هر قانون اساسی بوده سنجیده‌اند.
شمول گروهی چطور در روند تدوین قانون اساسی نمایان می‌شود؟
آیزنستاد و معبودی، به پیروی از الستر، روند تدوین قانون اساسی را در نوشته‌ی پیشین خود به سه مرحله‌ی انعقاد، مباحثه و تصویب تقسیم کرده‌اند و در اینجا نیز از همان تقسیم‌بندی استفاده می‌کنند.
بنا به ارزیابی آنان، اکثریت ۱۹۵ قانون اساسی که طی چهار دهه (از ۱۹۷۰) نوشته یا بازنویسی شده‌اند، در مراحل سه‌گانه‌ی مورد اشاره گروه‌های ذی‌نفع را به حساب نیاورده‌اند؛ یعنی یا رسماً مانع ورود آنها به روند شده‌اند یا به نحوی اوضاع را ترتیب داده‌اند که این گروه‌ها برخی مراحل را تحریم کرده‌اند یا از آن کنار کشیده‌اند.
از این میان، حدود ۶۴ درصد از روندهای مورد بررسی در مرحله‌ی انعقاد شامل گروه‌های ذی‌نفع نبوده‌اند. حدود ۵۳ درصد نیز در مرحله‌ی مباحثه، و حدود ۵۷ درصد در مرحله‌ی تصویب گروه‌های ذی‌نفع را کنار گذاشته‌اند.
آیزنستاد و معبودی نشان می‌دهند که مشارکت و شمول در دوران پس از اجرای قانون اساسی نتایج مختلفی به لحاظ تأثیر دموکراتیک داشته‌اند.
این نتایج خصوصاً با تکیه بر مواردی نشان داده می‌شود که مشارکتی بوده‌اند ولی شامل گروه‌های ذی‌نفع نمی‌شده‌اند، و نیز بر اساس مواردی که برعکس شامل گروه‌های ذی‌نفع می‌شدند اما سطح مشارکت در آنها پایین بوده است.
تحقیق آیزنستاد و معبودی بر ۱۱۸ کشوری متمرکز است که از سال ۱۹۷۴ به بعد مجموعاً ۱۹۵ قانون اساسی ملی جدید در آنها به تصویب رسیده یا بازبینی شده است.
سنجش سطح دموکراسی در این کشورها (۳ تا ۱۰ سال پس از اجرای قانون اساسی جدید) بر اساس «شاخص چهارم جامعه‌ی سیاسی» انجام شده که پایگاه داده‌ای از وضعیت سیاسی همه‌ی کشورها در فاصله‌ی سال‌های ۱۹۴۶ تا ۲۰۱۳ است. بر اساس اطلاعات این پایگاه داده، شاخص جامعه‌ی سیاسی برای دموکراتیک‌بودن از ۱۰- تا۱۰+ محاسبه می‌شود: منفی ده اقتدارگراترین، مثبت ده دموکراتیک‌ترین.
این دو محقق همچنین سطح مشارکت را در مراحل سه‌گانه‌ی مختلف سنجیده‌اند و آنها را در هر مرحله عددگذاری کرده‌اند: صفر (غیرمشارکتی)؛ یک (مختلط: مشارکت همراه با دخالت حکومت)؛ دو (مشارکتی). شاخص مشارکتی‌بودن مرحله‌ی شکل‌گیری انتخاب مستقیم اعضای مجمع تدوین قانون اساسی توسط رأی‌گیری عمومی است. شاخص مشارکتی‌بودن مرحله‌ی رایزنی مراجعه به افکار عمومی در مرحله‌ی تهیه متن است و شاخص مشارکتی‌بودن تصویب، برگزاری همه‌پرسی برای تصویب متن نهایی است.
اگر اعداد بالا را در هر سه مرحله در نظر بگیریم، مشارکتی‌بودن کلیت روند می‌تواند عددی بین صفر تا شش داشته باشد.
از بین کشورهای بررسی‌شده، اکثریت (یعنی ۱۰۴ کشور) سطحی «مختلط» در مشارکت عمومی در سه مرحله‌ی تدوین قوانین اساسی خود داشته‌اند. فقط ۱۶ کشور در هر سه مرحله «مشارکتی» بوده‌اند. از این ۱۶ کشور، در سال پیش از تصویب قانون اساسی جدید، ۹ کشور دیکتاتوری و ۷ کشور دموکراسی بوده‌اند.
حدود ۶۵ درصد از موارد مشارکت «مختلط» و ۷۵ درصد موارد «غیرمشارکتی» نیز در سال پیش از تصویب قانون اساسی جدید حکومت اقتدارگرا داشته‌اند.
سه سال پس از تصویب قانون اساسی، شاخص جامعه‌ی سیاسی آن ۱۶ موردی که روند تدوین قانون اساسی‌شان در هر سه مرحله مشارکتی بود، ۳/۵۶ (در مقیاس بین ۱۰- تا۱۰+) بوده است. برای روندهای با مشارکت مختلط این شاخص ۰/۲۱ و برای کشورهای غیرمشارکتی ۱/۴۵- بوده است.
حال به سراغ شاخص شمول برویم: به مانند شاخص مشارکت، این شاخص هم در هر سه مرحله بر اساس اعداد صفر تا دو تخصیص داده می‌شود: غیرشامل (صفر)؛ مختلط (یک)؛ و شامل (۲).
روند شکل‌گیری شامل وقتی است که نمایندگانی از همه‌ی گروه‌های ذی‌نفع عمده در تشکیل مجمع قانون اساسی نقش داشته باشند. روند رایزنی شامل وقتی است که نمایندگان همه‌ی گروه‌های ذی‌نفع عمده در بحث بر سر مواد قانون اساسی و تهیه‌ی متن آن حاضر باشند. و روند تصویب شامل، وقتی است که متن نهایی از طریق همه‌پرسی تصویب شود یا به رأی همه‌ی نمایندگان مجمع تدوین قانون اساسی گذاشته شود که شامل همه‌ی نمایندگان گروه‌های ذی‌نفع می‌شوند.
برخلاف مشارکت که اکثریت موارد تدوین در آن «مختلط» بودند، بر اساس شاخص‌های مربوط به شمول، اکثریت موارد (۱۱۰ مورد) «غیرشامل» بوده‌اند. همچنین در این میان روندهای تدوین شامل (۳۶) از روندهای تدوین مشارکتی (۱۶) بیش‌تر بوده است. از بین روندهای شامل، ۶۳ درصدشان یک سال پیش از تصویب، حکومت‌های دیکتاتوری داشته‌اند. حدود ۶۶ درصد موارد مختلط در زمینه‌ی شمول و ۷۱ درصد از غیرشامل‌ها نیز سال قبل از تصویب قانون اساسی جدید دیکتاتوری بوده‌اند.
سه سال بعد از تصویب قانون اساسی جدید، متوسط شاخص جامعه‌ی سیاسی برای ۳۶ مورد شامل، ۵/۲۹ (در مقیاس بین ۱۰- تا۱۰+) بوده است؛ این شاخص برای موارد شمول مختلط ۰/۹۷ و برای موارد غیرشامل ۲/۴۱- بوده است.
مقایسه‌ی این شاخص‌ها نشان می‌دهد در حالی که روندهای تدوین مشارکتی قوانین اساسی بیش‌تر از روندهای شامل بوده‌اند، روندهای شامل در حکومت‌های اقتدارگرا بیش‌تر رخ داده‌اند تا در دموکراسی‌ها. این الگو نشان می‌دهد که نمی‌توان لزوماً از دموکراسی‌های مستقر انتظار داشت که روندهای به لحاظ دموکراتیک شامل‌تری را در پیش بگیرند.
همچنین این تحلیل نشان می‌دهد که روندهای شامل (inclusion) به طور متوسط دموکراسی‌های بهتری از روندهای مشارکتی (participation) به بار آورده‌اند. اتفاقا بعضی از نظام‌های سیاسی دموکراتیک که پس از تدوین قانون اساسی جدید سربرآوردند و دوام هم داشته‌اند، نظیر پرتغال و اسپانیا و همچنین یونان، نیکاراگوئه و بلغارستان، چندان به مشارکت عام و گسترده‌ی مردمی توجه نداشتند، اما به جایش همه‌ی گروه‌های ذی‌نفع را در روند کار شامل کردند و تدوین قانون‌اساسی از خلال مذاکره و چانه‌زنی این گروه‌ها و نهایتا توافق‌شان بر سر مفاد بود که به نتیجه رسید.
آیزنستاد و معبودی نتیجه می‌گیرند که وقتی در روند تدوین قانون اساسی گروه‌های ذی‌نفع به این نتیجه می‌رسند که به بازی گرفته نمی‌شوند و کنار گذاشته می‌شوند، مسائلی که طی روند تدوین قانون اساسی لاینحل باقی می‌ماند تبدیل به مشکلاتی می‌شود که مانع از بهبود دموکراتیک کشور خواهد شد.
یک قانون اساسی وقتی خوب و مفید است که وضع دموکراسی در کشور را بهبود ببخشد. بهترین ترکیب برای رسیدن به یک دموکراسی پایدار ترکیبی است که مشارکت مردمی از طریق دخیل کردن همه‌ی گروه‌های ذی‌نفع (که نماینده‌ی انواع اقشار و گرایش‌ها هستند) در فرآیند تدوین قانون اساسی حاصل شود. این که نمایندگان اقشار مختلف مردم ساعت‌های متمادی پشت در بسته در اتاق‌های پر دود بنشینند و بر سر تک‌تک کلمات و جمله‌های قانون اساسی چانه بزنند بهتر است از میلیون‌ها لایک و اظهارنظر فردی که پای مطالب فیسبوک و دیگر شبکه‌های مجازی ثبت شود.