چه اهمیتی دارد که قوانین اساسی چطور نوشته و تصویب شوند؟ قوانین اساسی‌ای که در دنیا نوشته شده‌اند تحقق چه آرمان‌هایی را در نظر دارند؟ و چه مشخصاتی در تهیه‌ی متن و روند تصویب آنها در تحقق این آرمان‌ها اثر داشته است؟
جان اِم کِری استاد علوم سیاسی در کالج دارثموت برای پاسخ گفتن به این پرسش‌ها به بررسی داده‌های مربوط به ۶۷ قانون اساسی‌ای پرداخته که روند شکل‌‌گیری‌شان در فاصله‌ی سال‌های ۱۹۹۵ تا ۲۰۰۵ طی شده است. تمرکز بر قانون اساسی‌های اخیر به کری امکان می‌دهد که هم داده‌های بیشتر و معتبر‌تری داشته باشد و هم نتایج تحقیقش برای کسانی که درگیر تحولات اخیر هستند بیشتر قابل توجه باشد.
کری ابتدا آرمان‌هایی را فهرست می‌کند که در اغلب متون علوم سیاسی تحققشان هدف قانون اساسی شمرده می‌شود. سپس به تعیین و استخراج ملاک‌هایی می‌پردازد که از طریق آنها مشخصات روند شکل‌گیری قانون اساسی را ارزیابی کمّی کند.
در مرحله‌ی بعد، بررسی می‌کند که پس از گذشت سه تا پنج سال از تصویب قانون اساسی، وضعیت تحقق این آرمان‌ها در کشورهای مورد نظر چگونه بوده است. به‌این‌ترتیب، می‌تواند «همبستگی» میان عوامل دخیل در روند شکل‌دهی قانون اساسی را با وضعیت تحقق آرمان‌های مورد نظر بسنجد.
آرمان‌های قوانین اساسی
از میان آرمان‌هایی که برای قانون اساسی برمی‌شمرند، دموکراسی احتمالاً برجسته‌ترین است. کری می‌گوید از بین ۶۷ قانون اساسی که در فاصله‌ی ۱۹۹۵ تا ۲۰۰۵ بررسی کرده، ۶۲ متن صراحتاً دموکراسی را آرمان خود شمرده‌اند. همچنین، ۷۶ درصد همه‌ی قوانین اساسی که از ۱۷۸۹ (انقلاب فرانسه) تا ۲۰۰۵ به تصویب رسیده‌اند به دموکراسی اشاره داشته‌اند.
اکثر متون دانشگاهی با موضوع قانون اساسی نیز تأکید دارند که هرچه روند شکل‌دهی به قانون اساسی دربرگیرندگی (inclusiveness) بیشتری داشته باشد، یعنی بخش‌های بیشتری از جامعه را دربربگیرد و دخیل کند، امکان دموکراتیک‌تر‌شدن قانون اساسی و روند اداره‌ی کشور بر اساس آن نیز بیشتر خواهد بود.
تفکیک و تعادل میان قوا دیگر آرمان مورد نظر در قانون اساسی‌ها است. تفکیک و تعادل میان قوا باعث می‌شود هیچ عاملی در حکومت نتواند یکه‌تاز شود و، به‌رغم باقی قوای قانونی کشور، خواست خود را پیش ببرد. تفکیک و تعادل هم از منظر فایده‌باورانه مورد تأکید بوده است. تحلیل‌گران از یک‌سو معتقدند که این تفکیک و تعادل میان قوا رفاه شهروندان را بیشتر حفظ می‌کند و فاصله‌ی آنها را کم‌تر می‌کند، و از سوی دیگر معتقدند که این تفکیک امکان نقض حقوق شهروندی را نیز کاهش می‌دهد.
آرمان دیگر ثبات و دوام است: اگر قانون اساسی بتواند مبنای درست و مفیدی برای اداره‌ی کشور بگذارد، بهتر است که این مبنا دوام هم بیاورد. اما در عین حال، قانون اساسی خوب آن است که شعور نسل‌های بعدی و حق تعیین سرنوشتشان را هم لحاظ کند و راه را برای اصلاح توسط آیندگان باز بگذارد.
وقتی پای تغییر قانون اساسی در آینده در میان می‌آید، استدلال همان‌طور که گفتیم بر سر رعایت حق نسل‌های بعدی است؛ اما کری به این نکته‌ی جالب اشاره می‌کند که بر اساس جامع‌ترین مطالعات انجام شده راجع به قوانین اساسی، میانه‌ی عمر قوانین اساسی ۸ سال و میانگین عمرشان ۱۶ سال بوده است که به‌وضوح کم‌تر از چیزی است که طول یک نسل (۲۵ سال) شمرده می‌شود.
فرضیه‌ها
کری سه فرضیه برای بررسی کمّی خود بر می‌شمرد و به تحقیق راجع به آنها می‌پردازد:
فرض۱: هرچه روند شکل‌دهی به قانون اساسی دربرگیرنده‌تر باشد، سیاستی که از آن نتیجه می‌شود دموکراتیک‌تر خواهد بود.
فرض۲: هرچه روند شکل‌دهی به قانون اساسی در برگیرنده‌تر باشد، اقتدار دولت بعدی محدودتر خواهد بود.
فرض۳: هرچه روند شکل‌دهی به قانون اساسی در برگیرنده‌تر باشد، قانون اساسی قوی‌تر و بنابراین بادوام‌تر خواهد بود.
داده‌ها
چنان که از این فرضیه‌ها پیداست، مهم‌ترین مشخصه‌ای که کری می‌خواهد در قانون اساسی اندازه بگیرد همه‌شمول بودن آن است. راه کمّی‌سازی این مشخصه به‌حساب‌آوردن عواملی است که کری آنها را «عوامل نهادی» می‌خواند؛ در مراحل بعد، باید مشخصه‌های هر کدام از این عوامل را به حساب آورد، و نیز وجوه مختلف مشارکت عمومی از طریق همه‌پرسی‌ها. عوامل نهادی می‌توانند شامل شاه، مجمع قانون اساسی، مجمع منتخب دولتی یا جمع مردمی باشند که در همه‌پرسی شرکت دارند.
شیوه‌ی کمّی‌سازی عوامل مختلفی در روند و نتیجه‌ی تدوین قانون اساسی دخیل‌اند از حوصله‌ی این گزارش خارج است و علاقمندان می‌توانند آن را در اصل مقاله بیابند؛ اما می‌توان به برخی وجوه آن اشاره کرد.
میزان دربرگیرنده‌بودن روند تهیه‌ی قانون اساسی بر اساس چند عامل سنجیده می‌شود: یکی از این عوامل تعداد بازیگرانی است که در این روند شرکت دارند، اعم از بازیگران فردی و جمعی؛ عامل دیگر انتخابی‌بودن یا نبودن این بازیگران است؛ و عامل مهم دیگر اینکه در کنار بقیه‌ی بازیگران، مجمع انتخابی قانون اساسی هم وجود دارد یا نه. همچنین اینکه کدام بازیگر با ماهیت انتخابی یا غیر‌انتخابی، دارای حق وتو باشد نیز عاملی تعیین‌کننده است.
مثلاً قانون اساسی‌ای که توسط یک مجمع انتخابی تهیه شود، شورایی که حکومت آن را تعیین کرده تصویبش کند، و شاه امضا و تنفیذش کند (بازیگران نهادی=۳، بازیگران نهادی انتخابی=۱، مجمع انتخابی=۱) دربرگیرنده‌تر از قانون اساسی‌ای است که شورای نظامیان حاکم تنظیمش کند و به همه‌پرسی گذاشته شود (بازیگران نهادی=۲، بازیگران نهادی انتخابی=۰، مجمع قانون اساسی=۰).
شاخص دیگر در شکل‌دهی به قانون اساسی، برگزاری همه‌پرسی مستقیم از شهروندان است. همه‌پرسی ممکن است اصلاً برگزار نشود، یا در شرایطی برگزار شود که دخالت نیروهای مخالفش آن را محدود کرده است، یا در امنیت و تحت نظارت مطبوعات و رسانه‌های آزاد و ناظران بین‌المللی برگزار شود.
عملکرد قانون اساسی
کری برای ارزیابی تأثیر قانون اساسی بر دموکراتیک‌شدن ساختار کشور (آرمان اول) و تأثیرش بر محدود‌شدن اقتدار دولت (آرمان دوم) به پایگاه داده‌های پالیتی چهار رجوع می‌کند که مشخصات حکومت‌های سیاسی را از ۱۸۰۰ تا ۲۰۱۰ گرد آورده است. او برای برآورد دموکراتیک‌شدن ساختار کشو و محدود شدن اقتدار دولت، به داده‌های هر کشور در این پایگاه در سه سال پس از تنفیذ قانون اساسی مورد بررسی‌اش رجوع می‌کند.
همچنین کری برای سنجش دوام قوانین اساسی به داده‌های «طرح تطبیقی قوانین اساسی» رجوع می‌کند. ملاک مورد نظر او این است که ببیند پنج سال پس از تنفیذ قانون اساسی الحاقیه‌ای به آن افزوده شده یا تغییری در آن صورت گرفته یا نه.
نتایج تحقیق
چنان که گفتیم، این بررسی میان عوامل مربوط به روند شکل‌دهی به قانون اساسی و نتیجه‌ی آن قرار است نشان دهد که هر کدام از فرضیه‌های سه‌گانه‌ای که راجع به تأثیر همه‌شمول‌بودن روند تهیه‌ی قانون اساسی آوردیم تا چه حد درست هستند.
کری می‌گوید بر اساس نتایجی که به دست آورده، روشن‌ترین الگو در داده‌هایی دیده می‌شود که به تعداد عاملان درگیر در فرایند تهیه‌ی قانون اساسی مربوط می‌شوند، و خصوصاً به تعداد بازیگرانی که به نحو دموکراتیک انتخاب شده‌اند و در مراحل مختلف تهیه‌ی متن تا تنفیذ دست‌اندرکارند.
هرچه تعداد بازیگران نهادی شرکت‌کننده در فرایند تهیه‌ی قانون اساسی بیشتر بوده، دموکراسی‌ای که از قانون اساسی متولد شده هم قوی‌تر بوده است. علاوه بر این، امکان بهبود‌یافتن وضع دموکراسی و محدودیت‌هایی که جامعه می‌تواند بر قوه‌ی اجرایی اعمال کند در حالتی که تعداد بازیگران نهادی کم‌تر بوده‌اند، اندک بوده است.
وقتی دست کم یکی از بازیگران تهیه‌ی قانون اساسی به نحو دموکراتیک انتخاب شده‌اند، سیاست بعد از تنفیذ قانون اساسی بسیار دموکراتیک‌تر از وقتی بوده که هیچ بازیگری به نحو دموکراتیک انتخاب نشده است. همچنین بهبود وضع دموکراسی در این حالت نیز آهسته ولی پیوسته بوده است. این الگو وقتی مجمع قانون اساسیِ انتخابی در کار بوده تکرار شده است.
در ارتباط با فرض دوم می‌توان گفت که همبستگی میان انتخاب آزادانه‌ی بازیگران نهادی و محدودیت‌هایی که در اعمال قدرت قوه‌ی اجرایی به وجود می‌آید، معنی‌دار نیست.
وقتی مجمع انتخابی قانون اساسی در تدوین قانون اساسی شرکت داشته، این روند تقریباً همیشه به حکومت‌هایی منجر شده است که در آنها قوه‌ی اجرایی تحت نظارت مؤثر سایر نهادها بوده است.
به‌همین‌ترتیب، در ارتباط با فرض سوم می‌توان گفت که همبستگی میان تعداد بازیگران نهادی و ثبات قانون اساسی، و نیز همبستگی میان مشارکت بازیگران نهادی که با رأی مردمی انتخاب شده بودند، با ثبات قانون اساسی پس از تنفیذ همبستگی چشمگیری دارد.
شاید دلیلش این باشد که هر چه فرایند تهیه‌ی قانون اساسی شمول بیشتری داشته، حس تعلق و تعهد بیشتری به شهروندان القا کرده است.
شاید هم به این دلیل باشد که وقتی فرآیند تهیه‌ی قانون اساسی شمول بیشتری داشته باشد، و در تدوینش عاملان نهادی متنوع، و بازیگران متعددی با علایق و سلایق مختلف درگیر باشند، ملاحظاتی در قانون اساسی گنجانده می‌شوند که بهتر و بیشتر نظرات همه را جلب می‌کند و در نتیجه شانس کمتری برای ظهور بدیل‌های سیاسی دیگری در آینده وجود خواهد داشت.
در عین حال، ظاهراً همه‌پرسی‌ها در ارتقای این آرمان‌ها نقشی به وضوحِ شمار و ماهیت بازیگران نهادی نداشته‌اند. با داده‌هایی که در دست داریم، همه‌پرسی‌ها طبق هیچ الگوی واضحی با دموکراسی، دموکراسی‌سازی یا محدود‌کردن قوه‌ی مجریه همبستگی ندارند.
البته نتایج مربوط به همه‌ی فرضیه‌ها، وقتی همه‌پرسی‌ها آزادانه برگزار شده‌اند، در مقایسه‌ی با وقتی که شرایط منصفانه‌ای در برگزاری‌شان حاکم نبوده، بهتر بوده است؛ اما واقعیت آن است که چون در اینجا تعداد نمونه‌ی آماری بسیار اندک است چندان نمی‌توان از همبستگی حرف زد.
***
حال آیا نتایج تحقیق کری می‌تواند پندهایی برای هواداران دموکراسی در دوره ی تدوین قانون اساسی داشته باشد؟
گرچه به نظر می‌آید که صرف برگزاری همه‌پرسی تضمین‌کننده‌ی تحقق آرمان‌های قانون اساسی نباشد، اما همه‌پرسی‌ای که آزاد و منصفانه برگزار شود، خصوصاً وقتی مردم حمایت گسترده‌ای از منتخبان خود داشته باشند، تا حدی زیادی متضمن تحقق آرمان‌های قانون اساسی هست.
کری تحقیق خود را در کتاب زولتان بارَنی با عنوان آیا دموکراسی قابل صدور است؟ منتشر کرده و در انتهای مقاله‌اش با اتکاء به یافته‌های تحقیقش به بحث اصلی کتاب باز می‌گردد و با «صادرکنندگان دموکراسی» سخن می‌گوید: «محتوای قانون اساسی وابسته به کسانی است که بر کرسی‌های تدوین آن می‌نشینند و ترجیحات خود را وارد متن قانون می‌کنند. دربرگیرنده‌بودن عاملان نهادی که در کار تهیه‌ی پیش‌نویس و مذاکره بر سر محتوای قانون اساسی هستند، با دموکراتیک‌شدن بیشتر و پیش‌روی بیشتر به سوی دموکراسی و دوام بیشتر قانون اساسی همبستگی دارد. اگر صادرکنندگان دموکراسی بتوانند درسی از این تحقیق راجع به قوانین اساسی اخیر بیاموزند، این است که بر وارد‌کردن بازیگران نهادی متعدد – خصوصاً آنهایی که در خود شمول بیشتری دارد – در فرایند رسمی‌ای که تهیه‌ی قانون اساسی را رقم می‌زند، تأکید داشته باشند.»