گفتارهای حول تدوین قانون اساسی معمولاً فرایند تدوین این قانون را فرایندی «انقلابی» و برآمده از اجماع «ملت» یا «مردم» می‌دانند. اما وقتی واقعاً چنین اجماعی در کار نیست و احتمال پدید آمدنش هم نمی‌رود چه؟ فرایند قانون اساسی در جوامعی که دچار تفرقه و شکاف‌های جدی هستند چگونه طی می‌شود؟ آیا راهی بوده یا هست که این فرایند خود به نزاع داخلی نینجامد؟
هانا لِرنِر استاد علوم سیاسی در دانشگاه تل‌آویو در کتابش، تدوین قانون اساسی در جوامع عمیقاً متفرق، به تحلیل نمونه‌های تاریخی‌ای می‌پردازد که جوامعی با گروه‌های جمعیتی واجد ارزش‌هایی شدیداً متنازع، فرایند تدوین قانون اساسی را به نوعی به سلامت گذرانده‌اند.
«ما مردم» کیستیم؟
زمانی که لرنر کتابش را منتشر کرد (سال ۲۰۱۱)، حدود ۱۹۰ کشور قانون اساسی در حال اجرا داشته‌اند، و نیمی از این قوانین اساسی در سه دهه‌ی قبل از آن (یعنی از دهه‌ی ۱۹۸۰ به بعد) نوشته یا بازنویسی شده بودند.
بسیاری از این قوانین با این عبارت اول شخص مشهور آغاز می‌شود که «ما مردمِ کشورِ…»؛ عبارتی که قرار است نشان دهد مؤلف قانون چه کسی است.
با وجود این، در تحقیقات مربوط به تدوین قوانین اساسی به این پرسش کم‌تر پرداخته شده که هویت این «ما» چیست، و چه نقشی در تدوین قانون اساسی دارد. لرنر در پی این است که به همین موضوع بپردازد.
هویت این «ما»، خصوصاً در جوامعی که بر سر موضوعات دینی، قومیتی و زبانی به‌شدت دچار گسست هستند بسیار مسئله‌برانگیز می شود.
معمولاً تدوین قوانین اساسی را وسیله‌ای مناسب برای فرونشاندن تنش‌ها و ترویج دموکراسی در جوامع متفرق می‌دانند. با این حال، وقتی بر سر همان مواد و مفادی که باید در قانون اساسی گنجانده شوند اختلاف نظر جدی وجود داشته باشد، وارد‌شدن به روند تدوین قانون اساسی می‌تواند برای ثبات سیاسی و رسیدن به دموکراسی مخاطره‌برانگیز شود.
قوانین اساسی نقش مهمی در ابراز خواست‌ها و هنجارهای ملی دارند، و از همین رو، هویت دولت را معین و اهدفش را مشخص می‌کنند. اما این نقش بنیادگذارانه‌ی قوانین اساسی با هویت مردمی که تدوینش می‌کنند پیوند دارد. و وقتی به فرایند تدوین قانون اساسی در جوامع متفرق می‌پردازیم، باید بپرسیم که آیا قانون اساسی آنها حقیقتاً به وسیله‌ی «مردم» تدوین می‌شود، یا به نام آنها؟ این پرسشی است که بسیاری از تحقیقاتی که تمرکزشان بر وجوه حقوقی و نهادی است، به آن نمی‌پردازند.
لرنر در عوض برای پرداختن به این مسئله بر وجوه بنیادین و نمادین فرایند تدوین قانون اساسی تمرکز می‌کند. او به بررسی سه مورد تاریخی می‌پردازد که در آنها جوامعی به‌شدت دچار تفرقه به تدوین قانون اساسی پرداخته‌اند.
لرنر می‌خواهد ببیند در این جوامع فاقد اجماع، نقش سیاسی روند تدوین قانون اساسی در شکل‌دهی به تعهدات و اهداف غایی این جوامع چه بوده است؟ آیا روند تدوین به تفرقه و تنش دامن زده یا توانسته آرامش به بار آورد؟ وقتی اجماعی بر سر مسائل بنیادین وجود ندارد، چطور ممکن است قانون اساسی‌ای نوشته شود و به اجرا گذاشته شود؟
کتاب از سوی دیگر به بررسی رابطه‌ی میان قوانین اساسی و هویت «مردم»ی می‌پردازد که فرض می‌شود تدوینش کرده‌اند.
در میان نظریه‌های سیاسی رایج، دو الگوی رقیب راجع به ارتباط میان قانون اساسی و هویت مردم تدوین‌کننده‌اش نظر داده‌اند. یکی الگوی ذات‌گرای «قانون اساسی ملی» است که قانون اساسی را تجسم ملت در مقام واحدی اجتماعی می‌داند که پیش از تدوین قانون اساسی نیز یکپارچه بوده است و قانون اساسی تدوین‌شده هم مشروعیت خود را از قدرت قانون‌گذاری همین مردم می‌گیرد.
و الگوی بدیل، الگوی «قانون اساسی لیبرال» است که می‌کوشد قوانین اساسی صوری را از هر عنصر هویتی‌ای تهی کند و جماعتی سیاسی را بر پایه‌ی روندهای دموکراتیک مشترکی که در قانون اساسی تجسم‌یافته شکل دهد.
در هر دو مورد، هویتی که قرار است با قانون اساسی حاصل شود، مستلزم حدی از اجماع مقدم بر تدوین قانون اساسی است؛ چه به شکل غلیظ یکپارچگی دینی و ملی و فرهنگی در الگوی قانون اساسی ملی و چه به شکل رقیق ارزش‌های سیاسی لیبرال مشترک در الگوی دیگر.
در جوامع به‌شدت متفرق، هیچ‌کدام از این دو شکل اجماع پیشینی در عمل موجود نیست. این جوامع بر سر اینکه «ما مردم» کیستیم و به چه باور داریم، اختلاف دارند و هیچ‌کدام از این دو الگو برایشان کارساز نیست.
تعویق و تدریج همچون راه نجات
همان‌طور که اشاره شد، لرنر به بررسی سه مورد تاریخی از این جوامع متفرق می‌پردازد که دست به تدوین قانون اساسی زدند: ایرلند در ۱۹۲۲؛ هند در ۱۹۴۷ تا ۱۹۵۰، و اسرائیل در ۱۹۴۸ تا ۱۹۵۰.
لرنر در بررسی این موارد نشان می‌دهد که راه حل این جوامع در مواجهه با مسائل مناقشه‌برانگیزی که به ماهیت دولت مربوط می‌شدند این بود که تصمیم‌های منازعه‌برانگیز را به تعویق بیندازند. هر کدام از این سه جامعه، به زعم لرنر، به طریق خود شیوه‌ای را پیش گرفتند که لرنر آن را «رویکرد تدریجی به تدوین قانون اساسی» (incremental approach to constitution making) می‌نامد.
رویکرد تدریجی، تصمیم‌گیری‌های اساسی را عقب می‌اندازد و، به‌این‌ترتیب، دیگر مانند دیدگاه رایج برهه‌ی تدوین قانون اساسی را «لحظه‌ی انقلابی» برای تعیین تکلیف با مبرم‌ترین مسائل نمی‌داند و در عوض روندی را به راه می‌اندازد که در آن قرار است مسائل نه در این لحظه، که به‌تدریج و بعداً حل شوند.
برای جلوگیری از نزاع‌هایی که ممکن است در زمان حال و در موقعیت حساس تدوین قانون اساسی شعله‌ور شوند، رویکرد تدریج و تعویق، بر خلاف دو رویکرد دیگر، در هویت مردم به دنبال یکپارچگی نمی‌گردد و هویتشان را همان چیزی در نظر می‌گیرد که در همان برهه هست: یعنی تفرقه و گسست.
جعبه‌ابزار رویکرد تدریجی به تدوین قانون اساسی شامل راهبردهایی است که لرنر در بررسی خود سه گونه از آنها را متناظر با هر یک از موارد تاریخی که بررسی کرده برمی‌شمرد: ۱) اجتناب از تصمیم‌گیری قاطع؛ ۲) استفاده از زبان حقوقی مبهم؛ و ۳) گنجاندن مواد متناقض یا مواد فی‌نفسه تناقض‌آمیز در قانون اساسی.
لرنر در فصول مختلف کتاب به طور جداگانه به بررسی روند تدوین قانون اساسی در هر یک از این موارد پرداخته و نشان داده که مسائل مورد نزاع در زمان تدوین قانون اساسی در هر کشور چه بود و رویکرد تدریجی در هر کشور چه شکلی به خود گرفت.
مصادیق تاریخی رویکرد تدریجی
در فاصله‌ی سال‌های ۱۹۴۸ تا ۱۹۵۰ پارلمان اسرائیل، کنست، کار تدوین قانون اساسی را هم بر عهده داشت. در آن زمان، اختلاف نظر شدیدی میان سکولارها و یهودیان مؤمن بر سر تعریف «دولت یهودی» در جریان بود.
لرنر به بحث‌هایی می‌پردازد که در فاصله‌ی سال‌های ۱۹۴۸ تا ۱۹۵۰ بر سر ماهیت دولت یهود در کنست در جریان بود و نشان می‌دهد که چگونه اعضای کنست به ترتیباتی غیررسمی بر سر برخی موضوعات و دیدگاه‌های مربوط به موضوعات دینی رسیدند، اما سرانجام در مقام تدوین‌کنندگان قانون اساسی به این نتیجه رسیدند که برخی از مهم‌ترین این مسائل قابل تفاهم نیستند. همین درک باعث شد تصمیم مهمی بگیرند و در سال ۱۹۵۰ سرانجام فرایند تدوین قانون اساسی را کنار بگذارند و عطایش را به لقایش ببخشند.
لرنر اشاره می‌کند که جمعیت بیست‌درصدی اعراب غیریهودی اسرائیل از این فرایند برکنار بودند و موضوع تدوین قانون اساسی کلاً مسئله‌ای «یهودی» بود.
علاوه بر تحلیل بحث‌های مربوط به قانون اساسی، لرنر نشان می‌دهد که چگونه با متوقف و ناتمام‌ماندن روند تدوین این قانون، «دادگاه عالی اسرائیل» تبدیل به نهادی تعیین‌کننده شد که تاکنون بارها حل‌و‌فصل مشکلاتی که ماهیتاً به همان مسائل معوق‌مانده در قالب قانون اساسی مربوط می‌شدند، به این دادگاه ارجاع شده است.
روند تدوین قانون اساسی در هند در واقع از دسامبر ۱۹۴۶، یعنی هفت ماه پیش از جدایی پاکستان از هند، آغاز شد. تجزیه‌ی هند که بر پایه‌ی اختلاف مذهبی میان مسلمانان و هندوان رخ داد، از خونین‌ترین وقایع قرن بیستم به شمار می‌رود. ولی حتی پس از جدایی پاکستان، باز هم هند جامعه‌ای شدیداً چند‌دسته و متفرق ماند.
پس از جدایی پاکستان، روند بحث بر سر مفاد قانون اساسی از ۱۹۴۷ تا ۱۹۵۰ ادامه یافت. لرنر می‌گوید تدوین‌کنندگان قانون اساسی هند در این روند تصمیمات قاطع و روشنی در خصوص نهادهای حکومت هند گرفتند، اما در مواجهه با مسائل بنیادین مربوط به تعریف ملیت هندی رویکردی تدریجی و تعویقی اتخاذ کردند.
بحث‌های شدیدی در طول این مدت بر سر حدود قوانین احوال شخصیه، یعنی بر سر اینکه مفاد چنین قانونی باید مستقل از دین افراد باشد یا نه، و نیز مسئله‌ی زبان ملی در جریان بود، اما در نهایت برای جلوگیری از بالا‌گرفتن نزاع بر سر امثال این مسائل، ترتیبات حقوقی مبهمی در این موارد در قانون اساسی گنجانده شد.
برای مثال، در قانون اساسی هند به لزوم تدوین قانون مدنی فراگیر اشاره شده است، اما در بخش‌هایی از همین قانون اساسی برای قانون مدنی احکام و ترتیباتی در نظر گرفته شده که در محاکم قضایی قابل اجرا نیستند.
بحث بر سر زبان ملی این‌گونه فیصله یافت که تصمیم گرفته شد حداکثر تا پانزده سال پس از تصویب قانون اساسی، دولت هند کمیته‌ای را برای حل این مسئله بگمارد و تا آن زمان زبان انگلیسی، در کنار زبان هندی و چهارده زبان رسمی دیگر، «برای همه‌ی مقاصد رسمی» به کار برود.
روند تدوین قانون اساسی ایرلند در سال ۱۹۲۲ در جریان بود: یعنی در هنگامه‌ی جنگی داخلی بین جمعیت کاتولیک‌مذهب در بیست‌و‌شش استان این کشور. این جنگ که حدود یک سال به طول کشید بیش از جنگ دو‌سال‌و‌نیمه علیه حاکمیت بریتانیا تلفات داشت.
شاید مهم‌ترین تفاوت تدوین این قانون اساسی با دو قانون اساسی پیشین این بود که مواد مشخصی در قانون اساسی ۱۹۲۲ ایرلند از سوی دولتی خارجی، یعنی بریتانیا، به رهبران سیاسی ایرلند تحمیل شد. با وجود این، قانون اساسی مورد بحث در روندی دموکراتیک در «دایل اِران» (پارلمان دولت آزاد ایرلند) به تصویب رسید.
مناقشه‌های اساسی در فرایند تصویب این قانون بر سر معنای ملیت و ملی‌گرایی و حاکمیت ملی ایرلندی بود که در بحث بر سر مواد مختلف قانون اساسی بروز می‌کرد. در دو سوی این مناقشات، از یک سو کسانی قرار داشتند که خواهان استقلال ایرلند بودند و از سوی دیگر کسانی که خواهان تبعیت از بریتانیا بودند.
به‌این‌ترتیب، برای پرهیز از تبدیل این مناقشات به نزاع‌های خونین که تجربه‌اش پیش چشم بود، در قانون اساسی ۱۹۲۲ ایرلند ترتیبات متناقضی گنجانده شد که مسئله را فی‌المجلس ختم کرد؛ اما حل نکرد.
حل این مسائل نهایتاً در «پیمان جمعه‌ی نیک» صورت گرفت؛ پیمانی که در سال ۱۹۹۸ راجع به سرنوشت ایرلند شمالی میان جمهوری ایرلند و دولت بریتانیا منعقد شد.
در زمانه‌ی شقاق کجاست راه نجات؟
روند تدوین قانون اساسی در هر سه کشور درگیر بحث‌های شدید بر سر هویت جامعه‌ی سیاسی این کشورها بود: آیا نباید دولت یهود را بر اساسی سکولار بفهمیم؟ اصل زیربنایی دولت هند باید یکپارچگی ملی باشد یا تنوع جماعتی؟ معنای ملیت و حاکمیت ملی ایرلندی چیست؟
به‌رغم تفاوت‌هایی که میان این کشورها وجود داشت، مباحثات قانون اساسی در هر سه جامعه به مسیر مشابهی رفت؛ طریقی که تدوین‌کنندگان را بر آن داشت که راهبردی تدریجی و تعویقی در قبال شدیدترین مسائل مورد مناقشه‌ی خود در پیش بگیرند.
لرنر می‌گوید تجربه‌ی این سه کشور نشان می‌دهد که داشتن صراحت و گرفتن تصمیمات قاطع و شفاف در موقعیت نزاع لاینحل می‌تواند اثری بی‌ثبات‌کننده داشته باشد.
با فهم همین معنی بود که تدوین‌کنندگان قانون اساسی در اسرائیل و هند و ایرلند از تلقی «انقلابی»بودن لحظه‌ی تدوین قانون اساسی فاصله گرفتند و رویکردی تدریجی و تعویقی اتخاذ کردند تا پرمناقشه‌ترین مسائل را از دایره‌ی حقوقیِ تدوین قانون اساسی بیرون بگذارند و به روند سیاسی بسپارند.
معماران قوانین اساسی در این جوامع ماهیت ریشه‌دار درگیری‌های داخلی خود را درک کردند و فهمیدند که در آن لحظه‌ی تاریخی، گروه‌های مختلف داخل در این جوامع بر سر هنجارها و ارزش‌هایشان عمیقاً آشتی‌ناپذیرند.
از همین رو بود که از تثبیت این یا آن دیدگاه هنجاری راجع به چیستی دولت خودداری کردند زیرا دریافتند هرگونه تلاشی از این دست می‌تواند به جای اینکه قانون اساسی را تبدیل به متنی برای همگرایی کند، خود تبدیل به چاشنی انفجار نزاع داخلی شود.