اگر رفراندوم برگزار شود و مردم به نظامی دموکراتیک و به قانون اساسی‌ای با ماده‌های مترقی رأی دهند، دیگر همه‌چیز درست می‌شود؟ لزوما چنین نیست. معمولا تصور می‌شود که یک قانون اساسی با متن و محتوایی خوب می‌تواند دموکراسی را تضمین کند، اما دموکراسی اتفاقا از دل فرایندی بر می‌آید که طی آن محتوای قانون اساسی تدوین می‌شود. به عبارت دیگر، دموکراسی پس از قانون اساسی شکل نمی‌گیرد، در حین تدوین این قانون است که شکل می‌گیرد و پایداری و سلامت آن تضمین می‌شود.
نیروهایی که خواهان دموکراسی با ثبات هستند باید بیش از اینکه روی روندهای صوری گذار به دموکراسی، مثل برگزاری رفراندوم، تمرکز کنند، به چگونگی نقش‌آفرینی مردم در مراحل مختلف این گذار و فرایند تدوین و تصویب قانون اساسی توجه کنند. هر چقدر این فرایند فراگیرتر باشد و با صبر و حوصله و با چانه‌زنی‌ها و گفتگوهای همه‌شمول طی شود، کیفیت و دوام دموکراسی هم بهتر و بیش‌تر می‌شود.
تاکنون رویکردهای غالب در علوم سیاسی در زمینه‌ی تحلیل قوانین اساسی، تمرکز خود را بر محتوای این قوانین، شرایطی که منجر به تصویب موفق آنها شده، و یا تأثیر این قوانین بر شکل‌گیری نهادهای بعدی مانند ریاستی یا پارلمانی‌شدن دولت گذاشته‌اند. اما تاد آیزنستاد، کارل له‌وان، و توفیق معبودی نویسندگان کتاب مؤسسان قبل از مجلس: نقش مشارکت، مباحثه و نمایندگی در شکل‌دهی به قانون اساسی، از این رویکرد جدا شده‌اند و قصد کرده‌اند که در عوض روندهای مختلفی که به شکل‌گیری خودِ قوانین اساسی منجر می‌شود را بررسی کنند و بشناسند.
با توجه به اوضاع دنیا، موضوعی که کتاب به آن پرداخته جدی و ضروری است. قوانین اساسی این روزها با دو بحران مواجه هستند: نخست اینکه، در خیلی از کشورها، از جمله کشورهای دموکراتیک، نظمی که بر اساس قانون اساسی مستقر شده از پس حل مشکلات برنمی‌آید؛ دوم اینکه، این ترس وجود دارد که تلاش جنبش‌های مردمی برای تغییر یا جایگزین‌کردن همین قوانین اساسی ناکافی، منجر به وضعیتی بشود بدتر از آنچه که الان هست. این ترس دوگانه را در حال حاضر می‌توان در بحث‌های پیرامون اتحادیه‌ی اروپا، اعضای آن و ملیت‌های درون کشورهای اروپایی دید و همین‌طور در مباحثاتی که در آمریکا حول متمم‌های قانون اساسی این کشور در جریان است، و نیز در تحولات قوانین اساسی در آمریکای جنوبی و آفریقا. در همه‌ی این موارد، نیروهای دموکراسی‌خواه با این پرسش مواجهند که برای رسیدن به وضعیت بهتر چه باید کرد؟
در فاصله‌ی سال‌های ۱۹۷۴ تا ۲۰۱۴، ۱۱۹ کشور قانون اساسی خود را تغییر داده‌اند، بعضی چندین بار. در مجموع، ۱۴۴ مورد تغییر قانون اساسی در این فاصله اتفاق افتاده است. در ۷۷ مورد، با پذیرفتن قوانین اساسی جدید، شاخص دموکراسی در کشور بهبود یافت. اما در ۴۷ مورد دیگر، قانون اساسی جدید یا منجر به کاهش شاخص دموکراسی شد و یا اصلا تغییر محسوسی به نسبت اوضاع پیشین ایجاد نکرد. پرسشی که نویسندگان به دنبال پاسخ‌گفتن به آن هستند این است که اگر قرار باشد قانون اساسی عوض شود، چه شرایطی باید فراهم شود که قانون‌های اساسی جدید وضعیت کشور را دموکراتیک‌تر کند؟
کتاب نشان می‌دهد که افزایش مشارکت مردمی در فرایند شکل‌دهی به قانون اساسی تأثیراتی قوی بر دموکراتیک‌تر‌شدن کشور دارد. یافته‌های این تحقیق برخلاف رویکرد رایج است که تصور می‌کند میزان دموکراتیک‌بودن هر کشور را محتوای قانون اساسی آن تعیین می‌کند. قانون اساسی تنها متنی برای قاعده‌مند‌کردن و هدایت منازعات سیاسی نیست، برعکس، خودِ قانون اساسی در فرایند سیاسی مدام مورد نزاع است. عبارات تشکیل‌دهنده‌ی متن قانون اساسی از دل کنش و واکنش‌های سیاسی بیرون آمده‌اند؛ یعنی از بطن منازعاتی که پس از تصویب قانون اساسی هم ممکن است باز به نوعی ادامه یابند.
کتاب به ما نشان می‌دهد که به عوض محتوای قانون اساسی، باید به جنبش‌های دموکراتیکی توجه کنیم که مقدمه‌ی تغییر قانون اساسی بوده‌اند و طی دورانی هم که قانون اساسی شکل گرفته همچنان ادامه داشته‌اند. در این کتاب الگوهای تدوین قوانین اساسی در کشورهای مختلفی که قانون اساسی آنها در بازه‌ی زمانی ۱۹۷۴ تا ۲۰۱۴ تغییر کرده با هم مقایسه شده و میان قانون اساسی‌های تحمیلی (Imposed) و مردمی (popular) تمایز گذاشته شده است.
با تحقیق درباره‌ی تغییرات قانون اساسی در این مدت، کتاب نشان می‌دهد که چه‌وقت تغییرات قانون اساسی به دموکرتیک‌تر‌شدن کشور منجر شده‌اند و چه‌وقت نشده‌اند. آیزنستاد و همکارانش تغییرات قانون اساسی در ۱۹۰ کشور را در فاصله‌ی سال‌های ۱۹۷۴ تا ۲۰۱۴ بررسی کرده‌اند. از این میان، ۱۱۹ کشور قوانین اساسی کاملاً جدیدی پیدا کردند. نویسندگان با این بررسی به این نتیجه‌ی مهم رسیده‌اند که «روند شکل‌گیری قانون اساسی وقتی که مشارکتی باشد – یعنی شهروندان به صورت شفاف، جدی و پُرمایه و مستقیم در آن نقش داشته باشند – تأثیری پایدار و نظام‌مند بر شکل‌گیری دموکراسی پس از این تغییر دارد.»
کتاب آیزنستاد و همکارانش تمرکز اصلی خود را بر این می‌گذارد که جنبش‌های مردمی و نحوه‌ی مشارکت یا برکنار ماندنشان در فرایند شکل‌گیری قوانین اساسی جدید را مطالعه کند، و به شیوه‌های مختلف تعامل میان شهروندان و نخبگان سیاسی توجه می‌کند. از جمله موضوعاتی که برای نویسندگان مهم بوده این است که ببینند در مباحثات و مذاکرات حول شکل‌گیری قوانین اساسی جدید، نقش و وزن طرف‌های مختلف گفتگو چه بوده است و نوع روابط میان دولت و جامعه چه تأثیری در تغییر قانون اساسی داشته. چیزی که برای نویسندگان بیش‌ترین اهمیت را داشته این بوده که بفهمند شهروندان و گروه‌های ذی‌نفع چه نقشی در برپا‌شدن و انعقاد مجامع تأسیسی قانون اساسی و تهیه‌ی پیش‌نویس‌های این قوانین و فرایند تصویب آنها داشته‌اند.
مراحل تهیه‌ی قانون اساسی
مهم‌ترین چیز برای استقرار دموکراسی پس از گذار سیاسی، روند تهیه‌ی قانون اساسی است و نه محتوای قانون اساسی. در این روند نیز، میزان و شکل مشارکت مردمی در تهیه یا تغییر قانون اساسی بیش‌ترین اهمیت را دارد: هر چه روند بیش‌تر مشارکتی (participatory) باشد، نتایج بهتر و ماندگارتری حاصل می‌شوند.
نویسندگان کتاب تهیه‌ی قانون اساسی را به سه مرحله تقسیم می‌کنند: مرحله‌ی انعقادِ (convening) مجلسی که باید قانون را تصویب کند، مرحله‌ی مباحثه (debating) و مرحله‌ی تصویب (ratification). با توجه به هر سه مرحله‌ی این تقسیم‌بندی، کتاب نافی رویکردهایی است که «بر همه‌پرسی (رفراندوم) تکیه می‌کنند و حتی با آن برخوردی احساساتی دارند؛ همه‌پرسی‌هایی که معمولاً فقط در آخرین مرحله یعنی «تصویب» رخ می‌دهند.»
نویسندگان کتاب به جای تأکید بر همه‌پرسی، بر مشارکت مردمی در مرحله‌ی انعقاد مجلس قانون اساسی تأکید می‌کنند و می‌گویند مشارکت مردمی در انعقاد مجلس مؤسسان است که مبنای تعیین‌کننده‌ی دموکراتیک‌بودن قانون اساسی است؛ آنچه مهم است جنبش اجتماعی منتهی به شکل‌گیری مجلس مؤسسان است.
چیز دیگری که مهم است زمینه‌ی شکل‌گیری مجلس مؤسسان است: یعنی شرایط سیاسی پیش از شکل‌گیری چنین مجلسی؛ و به طور مشخص، اینکه وقتی قرار است مجلس مؤسسان تشکیل شود، چه حکومتی بر سر کار است؟ این حکومت ممکن است دموکراتیک، قائم به فرد، تک‌حزبی، نظامی، سلطنتی یا حکومت مختلط غیردموکراتیک باشد. شکل‌گیری هر کدام از سه مرحله‌ی «انعقاد»، «مباحثه»، و «تصویب» قانون اساسی در این حکومت‌ها ممکن است «مردمی» باشد، از بالا «تحمیل» شود، یا مخلوطی از وضعیت مردمی و تحمیلی باشد.
وقتی زمینه‌ی سیاسی موجود و گزینه‌های مربوط به سه مرحله‌ی بالا را در نظر بگیریم، می‌بینیم که گذر به قانون اساسی جدید با چه شرایط پیچیده‌ای سر‌وکار دارد. نویسندگان نشان می‌دهند که مشارکت مردمی در شکل‌گیری قانون اساسی در انواع حکومت‌ها رخ می‌دهد و در همه‌ی این انواع هم مؤثر است. نویسندگان این نتیجه را با توسل به تحلیل‌های آماری توضیح می‌دهند، و به این منظور روند رسیدن به قانون اساسی را متغیری وابسته در نظر می‌گیرند و نوع حکومت، میزان گشایش سیاسی، قدرت اجرایی، و شاخص‌های اقتصادی و تنوع قومیتی را متغیرهای ثابت در نظر می‌گیرند. نویسندگان نشان می‌دهند که آنچه بیش از همه بر روند مشارکت مردمی اثر می‌گذارد، امکان حضور مردمی از طریق تظاهرات و اعتصاب‌ها، و همچنین امکان رأی‌دادن و انتخاب نمایندگانی از احزاب مخالف در روند رسیدن به مرحله‌ی انعقاد مجلس مؤسسان است.
حکومت‌های مستقر، اعم از نظام‌های اقتدارگرا و نیز جمهوری‌های دمکراتیک، معمولاً تغییرات قانون اساسی را به عنوان راهی برای کسب مشروعیت می‌بینند. کسب مشروعیت برای حکومت مستقر از این راه، در جاهایی بیش‌تر موفق است که مقامات می‌توانند مراحل سه‌گانه‌ی انعقاد، مباحثه، و تصویب را به مجرای مورد نظر خود هدایت کنند. به‌این‌ترتیب، باید توجه داشت که حتی در مواردی که جنبش‌های مردمی موفق می‌شوند بحث‌هایی را پیش بکشند و به پیش ببرند، باز هم نقش بازیگران سیاسی آشنایی که در ساختار قدرت نفوذ و امتیازاتی دارند در جهت‌دهی به بحث‌های مربوط به قانون اساسی تعیین‌کننده است.
نویسندگان در آخر کتاب با تکیه بر اطلاعات وسیعی که گرد آورده‌اند نشان می‌دهند که جنبش‌های مردمی برای اینکه بتوانند خواست‌های دموکراتیک خود را به کرسی بنشانند، در هیچ مرحله‌ای از شکل‌دهی به قانون اساسی نباید از حضور و فعالیت پا پس بکشند، و باید پس از تلاش برای شکل‌دهی به مجلس مؤسسان نیز به دنبال «مشارکت سا‌زمان‌یافته برای طرح پیشنهادهای مشخصی باشند که می‌خواهند در مجلس مؤسسان پیگیری شود.» اما پیشبرد چنین مشارکت سازمان‌یافته‌ای مستلزم وجود میانجی‌گری و میانجیان است. از نظر نویسندگان کتاب «تنظیم پیش‌نویس‌های قانون اساسی از سوی مردم صرفاً کار جنبش‌های اجتماعی نیست؛ جنبش‌های اجتماعی در این رابطه باید با میانجی‌ها ائتلاف و به آنها اطمینان کنند»؛ میانجی‌هایی از قبیل گروه‌های ذی‌نفع، احزاب سیاسی و سازمان‌های قانونی. جنبش‌های اجتماعی ممکن است بتوانند به‌خوبی احساسات مردمی را بیان کنند، اما احتمالاً توانایی زیادی برای صورت‌بندی این احساسات در قالب‌بندهای پیش‌نویس قانون اساسی ندارند. به عنوان مثال، نویسندگان نشان می‌دهند که اتحادیه‌های کارگری دیرپا و نهادهای حقوق بشری تونس با حضور وسیع در فرایندهای تهیه‌ی قانون اساسی پس از انقلاب، نقشی اساسی در دموکراتیک‌تر‌شدن این قانون بازی کردند، و همین مایه‌ی تمایز تونس با دیگر کشورهایی شد که در آنها هم بهار عربی رخ داد.
مشارکت فراگیر و همه‌جانبه‌ی مردمی در روند شکل‌دادن به قانون اساسی مهم است، و این اهمیت وقتی بیش‌تر می‌شود که از مراحل آغازین در کار باشد؛ سهم مردم در مرحله‌ی انعقاد مجلس مؤسسان مهم‌تر از مشارکت مردم در تصویب است. هرچند، نویسندگان به این نکته هم واقفند که جنبش‌های مردمی معمولاً بر مرحله‌ی انعقاد تقدم دارند.
چنان که اشاره کردیم، بر خلاف توجه و تأکیدی که به همه‌پرسی به عنوان ابزار تغییر می‌شود، نویسندگان نشان می‌دهند که همه‌پرسی‌ها بیش‌تر تثبیت‌کننده‌ی عناصر آیینی و سطحی دموکراسی‌ها هستند تا فراهم‌آورنده‌ی محتوای دموکراتیک نظامی که در نتیجه‌ی همه‌پرسی تعیین می‌شود. به قول نیکولاس هِیسوم که نویسندگان به او ارجاع می‌دهند، همه‌پرسی‌ها «ابزارهای بی‌دقت و زمختی هستند که به وسیله‌ی آنها طرح‌هایی پیچیده در خصوص ساختارهای حکومتی و صورت‌بندی حقوق اساسی تأیید می‌شود. همیشه بعد از عمل انجام‌شده به همه‌پرسی‌ها رجوع می‌کنند تا تأیید بگیرند.»
| مراحل مختلف در روند تهیه قانون اساسی | |||
| انعقاد | مباحثه | تصویب | |
| تحمیلی | گروهی از نخبگان کنترل کامل بر روندی را دارند که شفاف نیست: یا یک قوه‌ی اجرائیه، خود مستقیما قانون اساسی را تهیه می‌کند، یا کمیتهای را منصوب می‌کند، و یا حزب حاکم در نقش چنین کمیتهای عمل می‌کند. | هیچ‌گونه مشاوره‌ی معنی‌داری خارج از حلقه‌ی معدود و بسته‌ی تهیه‌کنندگان قانون اساسی انجام نمی‌شود. مذاکرات در خفا انجام می‌شود و یا به طور صوری جلوی دوربین نمایش داده می‌شود. جامعه و بازیگران مختلف سیاسی فرصتی برای ورود به بحث پیدا نمی‌کنند. | برای تصویب قانون اساسی همه‌پرسی برگزار نمی‌شود، یا قانون اساسی صرفا با فرمانی از سوی مجریان تصویب می‌شود. |
| حالت مختلط | تأثیرگذاری نخبگان حاکم زیاد است و یک بدنه‌ی قانون‌گذاری از پیش وجود دارد، اما حاکمان مهار انتخاب نمایندگان مجلس مؤسسان و روند برگزاری انتخابات را در دست دارند. | تأثیرگذاری نخبگان حاکم در مذاکرات تهیه‌ی قانون اساسی زیاد است. ممکن است برخی بحث‌ها به صورت علنی باشند، ولی نتیجه‌ی بحث‌ها نمی‌تواند خلاف میل نخبگان حاکم باشد. | تأثیر نخبگان حاکم زیاد است. قانون اساسی یا توسط خود مجلس مؤسسان مستقیما تصویب می‌شود و یا یک همه‌پرسی انجام می‌شود که با مداخله‌های قابل توجهی همراه است. |
| مردمی | نظرات و مطالبات جامعه‌ی مدنی به صورتی جدی و نظام‌مند تاثیر دارد، تشکیل مجلس مؤسسان با شفافیت بالا همراه است، و نمایندگان در روندی آزاد و منصفانه انتخاب می‌شوند. | بحث عمومی است. جامعه‌ی مدنی به نحو آشکاری امکان مشارکت و تاثیرگذاری بر تهیه‌ی محتوای قانون اساسی را دارد. | همه‌پرسی عمومی، آزاد و منصفانه. |