در کشورهایی که از دیکتاتوری به دموکراسی گذار کرده‌اند، چه بر سر هیئت حاکمه‌ی نظام استبدادی آمده است؟ پاسخ این سؤال را در کشورهای مختلف معمولاً در حد سرنوشت چند تن از عالی‌رتبه‌ترین و مشهورترین زمامدارانشان می‌دانیم؛ اما آیا می‌توان الگویی داشت که فراگیرتر و قابل تعمیم باشد؟

خاویر پادییا، پژوهشگر دکترای علوم سیاسی دانشگاه شهر نیویورک، و نویسندگان همکارش برای پاسخ دادن به این پرسش متون و گزارش‌های مربوط به گذار به دموکراسی در کشورهای مختلف را بررسی کرده‌اند و بعد به‌طور مشخص بر مورد گذار اسپانیا از یک دیکتاتوری چهل‌ساله‌ به دموکراسی متمرکز شده‌اند: فرایندی که با مرگ ژنرال فرانسیسکو فرانکو در سال ۱۹۷۵ آغاز شد.

گذار از بالا به دموکراسی

اگر طی حدود یک قرن گذشته به موارد گذار مسالمت‌آمیز از حکومت‌های اقتدارگرا به دموکراسی‌ بنگریم، می‌بینیم که نهادهای دموکراتیک این کشورها را اغلب اعضای هیئت حاکمه‌ی نظام پیشین طراحی کرده‌اند. نخبگان نظام‌های دیکتاتوری در مسیر گذار به دموکراسی کوشیده‌اند کاری کنند که در حکومت بعدی جای خودشان امن باشد، به‌دلیل جنایت‌هایشان تحت تعقیب قرار نگیرند و تا حد ممکن امتیازاتشان را هم از دست ندهند. این همان چیزی است که به گذار از بالا موسوم است.

اما طی گذار به دموکراسی دقیقاً چه اتفاقی برای کلیت حاکمان چنین کشورهایی می‌افتد؟ پادییا و نویسندگان همکارش با گردآوری داده‌های مفصل راجع به افراد دست‌اندرکار حکومت دیکتاتوری فرانکو سعی کرده‌اند بفهمند گروه‌های مختلف هیئت حاکمه اسپانیای این دوران، اعم از صاحبان قدرت سیاسی و صاحبان قدرت اقتصادی با برقراری دموکراسی چه وضعی پیدا کرده‌اند.

نکته‌ی مهم این است که اگر حاکمان قبلی در دوران گذار در مناصب مهم باقی بمانند می‌توانند بر نحوه‌ی کار و کیفیت دموکراسی تأثیر بگذارند، و شکل‌گیری دموکراسی را مناسب ذائقه‌ی خود ترتیب دهند.

اهمیت مورد اسپانیا

مورد گذار به دموکراسی اسپانیا از این جهت مهم است که در میان بسیاری از محققان اصلاً به‌عنوان الگوی «گذار از بالا» و مبتنی بر اجماع شناخته می‌شود: اجماعی که در آن نخبگان سیاسی اختلافات خود را کنار گذاشتند و به توافقی همگانی رسیدند.

پژوهشگران اسپانیا را کشوری قابل مطالعه در زمینه‌ی گذار دموکراتیک می‌دانند، و برخی می‌گویند همان‌گونه که جمهوری وایمار سرنمون شکست دموکراسی است، اسپانیا سرنمون گذار از دیکتاتوری به دموکراسی است.

پادییا و همکارانش اشاره می‌کنند که اخیراً خط تحقیقاتی دیگری پیدا شده که با مطالعه‌ی عمیق‌تر راجع به وجوه مختلف گذار اسپانیا به دموکراسی در این تصویر تجدید نظر کرده‌اند. برای مثال این تحقیقات نشان داده‌اند که در اسپانیا گذار به دموکراسی با خشونت بیشتری در مقایسه با موارد مشابه طی شد؛ و نشان داده‌اند که روایت «اجماع» جعلی است؛ و حاکمان قبلی نقش مناقشه‌برانگیزی در گذار به دموکراسی داشتند.

پادییا و همکارانش می‌گویند اما این تحقیقات جدید نیز تاکنون به این مسأله نپرداخته‌اند که گروه‌های مختلف هیئت حاکمه‌ی دوران فرانکو پس از مرگ او چه سرنوشتی پیدا کردند، چگونه زندگی کردند و تا چه حد قدرت خود را حفظ کردند؟

نویسندگان مقاله‌ی ما برای پاسخ به این پرسش پرونده‌ی ۶۱۴ نفر از کسانی را که مناصب بالای سیاسی، اقتصادی، نظامی، مذهبی و فرهنگی را در ۱۰سال آخر دوران فرانکو عهده‌دار بودند بررسی کرده‌اند تا ببینند این افراد در دموکراسی اسپانیا چه وضعی پیدا کردند.

نویسندگان ابتدا در یک بازه‌ی زمانی ۵۰ ساله سیر زندگی این ۶۱۴ نفر را دنبال کرده‌اند تا میزان اهمیتشان را بسنجند؛ آنان مجموعاً حدود ۱۸ هزار مشاهده برای ارزیابی اهمیت این افراد در هر سال انجام داده‌اند و ۵۴۰۰ شغل را که به این افراد در این مدت مربوط بوده است بررسی و دسته‌بندی کرده‌اند. به این ترتیب امکان یافته‌اند که میزان تغییرات و اهمیت جایگاه این افراد را طی زمان ارزیابی کنند.

گذار اسپانیا به دموکراسی از منظر صاحبان قدرت

نظریه اجماع می‌گوید وقتی بازیگران سیاسی از سنت‌های مختلف بر سر راه حلی توافق کنند که به‌خودی‌خود مطلوب هیچ‌یک نیست، اما از دید همه منطقی است، ما به اجماع رسیده‌ایم. با همین تعریف است که اسپانیا را مصداقی سرنمونی برای این نظریه می‌دانند.

اما در اسپانیا واقعاً چه روی داد؟ پادییا و همکارانش می‌گویند یکی از اهداف اصلی اعضای هیئت حاکمه دوران فرانکو این بود که در دوران بعدی از تعقیب مصون بمانند. در عمل همین‌طور هم شد: نه کسی به دلیل جنایت‌هایش تحت تعقیب قرار گرفت و نه به‌حساب کسانی که ذی‌نفعان اقتصادی سرکوب در حکومت سابق بودند رسیدگی شد.

احزاب چپگرای مختلف از قانون عفو عمومی سال ۱۹۷۷ تجلیل کردند چون امکان بازگشت تبعیدیان را فراهم می‌کرد و زندانیان سیاسی هم بنا بر همین قانون آزاد شدند؛ اما این قانون در ضمن به جنایتکاران دوران دیکتاتوری نیز مصونیت ‌بخشید؛ و سوای جنایتکاران، کسانی که در این حکومت ثروتمند شده بودند نیز توانستند ثروت خود را حفظ کنند.

همچنین اکثر مشارکت‌کنندگان در روند تدوین قانون اساسی جدید، سیاستمداران دوران فرانکو بودند گرچه برخی از سیاستمداران مخالف نیز در این روند حضور یافتند.

پادییا و همکارانش می‌نویسند که اسپانیا را همچنین باید مورد موفقی از تشکیل «احزاب جانشین اقتدارگرایی» دانست؛ در واقع احزاب دست‌راستی دموکراسی اسپانیا را در دوران گذار سیاستمداران دوران فرانکو ساختند: مانوئل فراگا، بنیان‌گذار «حزب همبستگی مردمی» که حزبی محافظه‌کار و مسیحی بود در دوران فرانکو وزیر اطلاعات و گردشگری بود؛ آدولفو سوارز، که «اتحادیه مرکز دموکراتیک» را پس از فرانکو رهبری کرد و برجسته‌ترین چهره گذار و اولین نخست‌وزیر منتخب در دموکراسی هم بود، در دوران فرانکو فالانژ (معادل اسپانیایی فاشیست) و مدیر تلویزیون دولتی بود.

دو گروه نخبه

پادییا و همکارانش می‌گویند نخبگان اقتصادی و نخبگان سیاسی حکومت فرانکو سرنوشت متفاوتی در مسیر گذار به دموکراسی داشتند.

برخی متخصصان علوم سیاسی استدلال کرده‌اند که دولت اسپانیا پس از گذار به دموکراسی به نوعی دولت «نو‌ صنف‌محور» (neocorporatist state) شده بود. در نظام‌های صنف‌محور، بنگاه‌ها و گروه‌های ذی‌نفع اقتصادی بر سیاست تسلط دارند. در آخرین سال‌های فرانکو و دهه‌ی اول دموکراسی این نظام صنف‌محور، اتحادیه‌های کارگری و مطالبات طبقه کارگر را هم تا حدودی در برمی‌گرفت.

در دوران دیکتاتوری فرانکو سندیکاها سازمان‌هایی در کنترل حکومت بودند که عضویت کارگران در آنها اجباری بود و در عین حال کارفرمایان نیز عضوشان بودند. در دهه‌ی اول برقراری دموکراسی تحول قابل توجهی در نوع سازمان‌یابی کارگری رخ داد. احزاب مختلفی در این دهه اداره‌ی دولت را به دست گرفتند، اما این احزاب با وجود اختلافات سیاسی که با هم داشتند، مراقب بودند که ساختار صنف‌محور حاکم چندان تغییر نکند و به این ترتیب الیگارش‌ها و نخبگان اقتصادی حکومت سابق توانستند با تداومی که به‌وجود آمد جایگاه خود را حفظ کنند.

پادییا و همکارانش می‌نویسند نمی‌تواند به روشنی میزان و گستردگی نفوذ نخبگان اقتصادی دوران فرانکو را در زمانه‌ی دموکراسی ارزیابی کرد. دولت اسپانیا در سال‌های پس از استقرار دموکراسی برنامه‌های اقتصادی بلندپروازانه‌ای را دنبال کرد که تأثیرات جدی روی صاحبان کسب و کار گذاشت. دولت‌هایی که در دهه اول دموکراسی بر سر کار آمدند تسهیلات سخاوتمندانه‌ای برای حمایت اقتصادی از طبقه‌‌ی متوسط در پیش گرفتند و نظام مالیاتی‌ای برپا کردند که بر نخبگان اقتصادی پیشین تأثیر گذاشت و رقابت را تشدید کرد. همچنین ارتباطاتی که در دوران پیشین به حفظ منافع نخبگان اقتصادی کمک می‌کرد در دوران بعدی تضعیف شد. با وجود این چالش‌ها نخبگان اقتصادی توانستند همچنان دوام بیاورند.

اما نخبگان سیاسی چطور؟ آمدن دموکراسی به معنای ایجاد رقابت بیشتر میان احزاب سیاسی بود. علاوه بر این سیاستمداران بر اساس اعمال پیشینشان داوری می‌شدند و امکان برکناریشان وجود داشت. نویسندگان مقاله می‌گویند بسیاری از نخبگان سیاسی دوران فرانکو با گذار به دموکراسی موافق بودند چون ساده‌دلانه می‌انگاشتند که در صورت برقراری دموکراسی مردم در انتخابات آزاد به آنها رأی می‌دهند.

به این ترتیب دو حزب که می‌توان آنها را جانشین اقتدارگرایی نامید پدید آمدند: یکی حزب میانه‌روی «اتحادیه‌ی مرکز دموکراتیک» که واقعاً هم در انتخابات رأی آورد و آدولفو سوارز، اولین نخست‌وزیر بعد از برقراری دموکراسی، از این حزب بود؛ و دیگری حزب محافظه‌کار «همبستگی مردمی».

نویسندگان مقاله می‌گویند «اتحادیه‌ی مرکز دموکراتیک» به دلیل طراحی نظام انتخاباتی‌ای که به ایالت‌های محافظه‌کار و کوچک وزن زیادی می‌داد، پیروز انتخابات شد. در عین حال به دلیل تعلق بسیاری از اعضای این حزب به ارکان حکومت پیشین، بسیاری از اسپانیایی‌ها خصوصاً کسانی که به احزاب چپ یا تشکل‌های کارگری تعلق داشتند وعده‌های دموکراتیک دولت آنها را جدی نمی‌گرفتند.

بخشی دیگر از طرفداران فرانکو که در قالب حزب «همبستگی مردمی» سازمان‌یافته بودند در انتخابات شکست خوردند، اما سرخوردگی مهمتر برای بازماندگان حکومت فرانکو زمانی رخ داد که «اتحادیه‌ی مرکز دموکراتیک» نیز در انتخابات‌های بعدی شکست خورد. نویسندگان می‌گویند بسیاری از این سیاستمداران اگر فکر می‌کردند در انتخابات شکست می‌خورند، به دموکراسی تن نمی‌دادند.

نتایج تحقیق

پادییا و همکارانش ۶۱۴ نفر نخبه‌ی مورد تحقیق را از نظر اهمیت سیاسی به سه دسته‌ی کلی تقسیم کردند:
الف) کسانی که در حداقل یکسال از ۱۰سال آخر فرانکو (۱۹۶۵ تا ۱۹۷۵) عالی‌رتبه‌ترین مناصب و بالاترین موقعیت را داشتند، نظیر وزرا و رؤسای نهادهای دولتی، مدیرکل‌های بزرگ‌ترین شرکت‌های اقتصادی، کاردینال‌ها و روحانیون عالی‌رتبه و فرماندهان کل نظامی؛
ب) کسانی که در همین دوره در رده‌ی اول نبودند ولی موقعیت‌های بسیار مهمی داشتند، نظیر استانداران، شهرداران شهرهای بزرگ، معاونان نهادهای اداری، رؤسای دانشگاه‌ها، مدیران شرکت‌های اقتصادی معتبر، اسقف‌های کلیسا و افسران عالی‌رتبه‌ی نظامی؛
ج) کسانی که حداقل برای یکسال طی این دوره موقعیت‌ به نسبت مهمی داشتند گرچه در مناصب عالی نبودند، نظیر نمایندگان سنا، سفرای کشورها، استادان دانشگاه‌های مشهور، رؤسای بانک‌ها، روحانیون متوسط و افسران میان‌رتبه.

کسانی که در یکی از آخرین سال‌های دوران دیکتاتوری بالاترین مقام‌ها را داشتند، موقعیت خود را در سال ۱۹۷۵ از دست دادند، اما کاملا کنار نرفتند، آن‌ها از دسته‌ی الف به ب افتادند. کسانی که در دسته‌ی ب بودند موقعیتشان را در طول زمان، دستکم تا سال ۱۹۹۵، کمابیش حفظ کردند. کسانی که در موقعیت ج بودند، طی سال‌های ابتدایی گذار به دموکراسی ابتدا تا حدی موقعیت‌های بهتری یافتند و بعد اهمیتشان را از دست دادند.

نکته‌ی جالب اینکه در مجموع فاصله‌ی بین موقعیت این گروه‌ها ثابت ماند، و طی دهه‌ی ۱۹۹۰ اغلب این افراد موقعیت‌های قابل قیاسی با موقعیت‌هایی داشتند که در فاصله سال‌های ۱۹۷۰ تا ۱۹۷۵ به آن دست یافته بودند. به این ترتیب یک فرضیه‌ی مهم تأیید می‌شود: چون فرایند گذار اسپانیا به دموکراسی فرایندی از بالا به پایین بوده است، هر چه فرد در دوران فرانکو اهمیت بیشتری داشت، موقعیتی که در دوران دموکراسی کسب کرد هم مهمتر بود.

بررسی داده‌ها نشان می‌دهد که بخش سیاسی هیئت حاکمه‌ی دوران فرانکو بیشتر از بخش‌های دیگر موقعیتش را در گذار به دموکراسی از دست داد. این نخبگان سیاسی درست بلافاصله پس از فرانکو با افول قدرتشان مواجه شدند. در حالی که در ۱۹۷۸ (سال برگزاری رفراندوم قانون اساسی) تغییر مهم دیگری برای مجموع آنها رخ نداده بود، در ۱۹۸۲ (دومین انتخابات سرتاسری) موقعیت‌شان قدری افول کرد و بعد کمابیش ثابت ماند.

نویسندگان همچنین با بررسی داده‌ها نتیجه می‌گیرند که نخبگان اقتصادی دوران فرانکو در دوران دموکراسی در قیاس با دیگر نخبگان دوران دیکتاتوری بیشتر صاحب نفوذ باقی ماندند. البته این گروه نیز در فاصله میان سال‌های ۱۹۷۸ تا ۱۹۸۲ و بعد در دوران متأخر گذار، قدری از اهمیتشان کاسته شد. به این ترتیب می‌توان فرض کرد که در گذار به دموکراسی بخش اقتصادی هیئت حاکمه‌ی دیکتاتوری کمتر از همه‌ی بخش‌های دیگر موقعیتش را از دست می‌دهد.

داده‌ها نشان می‌دهد در حالی که نخبگان اقتصادی بازمانده از دیکتاتوری کمابیش در موقعیت‌های خود در بخش خصوصی باقی ماندند، بسیاری از نخبگان سیاسی مجبور شدند به موقعیت‌های نامرتبط با مشاغل سیاسی قبلیشان کوچ کنند.

در فاصله سال‌های ۱۹۷۷ (اولین انتخابات سرتاسری در دموکراسی) و ۱۹۷۸ (همه‌پرسی قانون اساسی) احتمال اینکه نخبگان سیاسی دوران فرانکو برجا بمانند به‌نحو قابل توجهی کاهش یافت. این نشان می‌دهد که افراد این گروه اغلب پیش از اینکه فرایند گذار به دموکراسی به انتها برسد، به مشاغل نامرتبط با سابقه‌ی خود رانده شده بودند.

در فاصله سال‌های ۱۹۷۵ تا ۱۹۸۰ شمار سیاستمداران فرانکویی که در مشاغل سیاسی مهم باقی مانند به نحو قابل ملاحظه‌ای کاهش یافت. در این فاصله یک تاریخ مهم سال ۱۹۷۷ (اولین انتخابات سرتاسری) است که طی آن حزب محافظه‌کار «همبستگی مردمی»، که گروه بزرگی از نخبگان دوران دیکتاتوری را گرد آورده بود،‌ شکست خورد و تاریخ بعدی ۱۹۸۰ است که حزب «اتحادیه‌ی مرکز دموکراتیک» از هم گسست تا اینکه نهایتاً در ۱۹۸۳ کلاً منحل شد.

داده‌ها نشان می‌دهد که نخبگان سیاسی دوران فرانکو از ۱۹۷۸ به بعد به‌تدریج بر اثر بالا رفتن سن صحنه را ترک می‌کردند و بازنشسته می‌شدند. همچنین گرچه نخبگان سیاسی در دوران فرانکو به بخش خصوصی نمی‌رفتند، اما در سال‌های آخر گذار به دموکراسی، یعنی دهه‌ی ۱۹۸۰، اغلب موقعیت‌های نافذی در بخش خصوصی اقتصادی را اشغال کرده بودند.

بررسی داده‌ها نشان می‌دهد که نخبگان اقتصادی دوران دیکتاتوری طی دوران دموکراسی اغلب در موقعیت‌ قدرت باقی ماندند. افول قدرت آنها از ۱۹۹۰ به بعد می‌تواند ناشی از کهولت و بازنشستگی باشد. حتی بعد از سال ۲۰۰۰ هم کسانی از نخبگان اقتصادی دوران فرانکو که زنده مانده بودند باز به احتمال ۴۰درصد بر سر کار بودند.

نکته‌ی قابل توجه اینکه نخبگان اقتصادی دوران فرانکو در دوران گذار به دموکراسی، خصوصاً در سال‌های حساس ۱۹۷۷ و ۱۹۷۸ و ۱۹۷۹ اغلب متصدی مشاغل سیاسی مهمی بودند؛ یعنی اهمیتشان در این دوره افزایش یافته بود و روی شکل‌گیری قانون اساسی و دموکراسی اسپانیا تأثیرگذار بودند.

داده‌ها نشان می‌دهند که احتمال اینکه نخبگان اقتصادی دوران فرانکو به‌سبب کوچ کردن به موقعیت‌های کم‌اهمیت افول کنند کمتر از آن بود که به سبب مرگ موقعیت خود را از دست بدهند. یعنی در مجموع احتمال اینکه در موقعیت مهمی در طول حیاتشان باقی مانده باشند زیاد بوده است.

نکته‌ی جالب دیگری که داده‌ها راجع به نخبگان سیاسی نشان داده‌اند این بود که احتمال اینکه توانسته باشند موقعیت خود را حفظ کنند، با میزان سواد آنها بستگی داشت. به‌طور مشخص کسانی که مدرک دکترا داشتند با احتمال بسیار بالایی اهمیت سیاسی خود را کمابیش حفظ کرده بودند در حالی که کسانی که تحصیلات دانشگاهی نداشتند به احتمال زیاد در سال‌های گذار موقعیت خود را از دست داده بودند.

نتیجه‌‌گیری

برخی از ناظران اولیه‌ی دوران گذار، پیش‌بینی می‌کردند که مردم اسپانیا خود را از هر کس که پیوندی با دوران فرانکو و حکومت فاشیستی او داشته جدا می‌کنند و صاحب‌منصبان آن دوران امکان ادامه‌ی کار در دموکراسی را نمی‌یابند؛ اما این پیش‌بینی درست از آب درنیامد. پادییا و همکارانش می‌گویند در فرایند گذار به دموکراسی در اسپانیا از نقطه نظر وضعیت نخبگان سیاسی، هم با تداوم سروکار داشتیم و هم با تغییر.

ماجرا از این قرار بود که کسانی که فرایند گذار را هدایت می‌کردند با این استدلال که باید از شورش جلوگیری کرد، درصدد برآمدند که نظامیان بلندپایه، مقامات مهم دولت فرانکو، و سران کلیسای کاتولیک را با گذار به دموکراسی همراه کنند.

حتی پس از اینکه حزب چپگرای «کارگران سوسیالیست اسپانیا» نیز در انتخابات بر حزب «اتحادیه‌ی مرکز دموکراتیک» پیروز شد و قدرت را به‌دست گرفت، تغییرات اقتصادی شدیدی به‌وجود نیاورد و عامدانه از برهم‌زدن ترکیب نخبگان اقتصادی و همچنین تعقیب و پاکسازی نخبگان نظامی، اداری و همچنین روحانیون کلیسا که حامیان رژیم فرانکو بودند خودداری کرد.

اگر بخواهیم نتیجه‌ی تحقیق پادییا و همکارانش را به‌طور خلاصه بیان کنیم می‌توانیم بگوییم که: ۱) هرچه افراد در دوران فرانکو جایگاه مهمتری داشتند، احتمال اینکه در دموکراسی هم صاحب‌نفوذ مانده باشند بیشتر بود؛ ۲) صاحبان قدرت اقتصادی در دوران فرانکو بیشتر از صاحبان قدرت سیاسی طی گذار قدرت خود را حفظ کردند؛ ۳) مهمترین عامل برای اینکه نخبگان اقتصادی قدیم اهمیتشان را از دست بدهند نه بازنشستگی بود و نه انتقال به موقعیت کم‌نفوذتر طی گذار؛ بلکه علتش مرگ بود.