در دو نوشتار پیشین، به ترتیب فدرالیسم در مالزی و هند را بررسی کردیم. کاترین آدنی در مقاله‌ی «دموکراسی و فدرالیسم در پاکستان» توضیح می‌دهد که بر خلاف برخی استدلال‌ها، هیچ چیز ذاتی در مورد ساختار فدرال وجود ندارد که لزوماً به برقراری نظام لیبرال دموکرات و یا حتی نظام سیاسی غیرمتمرکز بینجامد.
از نظر آدنی در پاکستان شکل خاص فدرالیسم غیرچندملیتی این کشور با محوریت زبان اردو به عنوان تنها زبان ملی، منجر به طرد گروه‌های قومی خاص و اعطای قدرت بیشتر به برخی دیگر شده است.
تشکیل پاکستان
پس از فروپاشی حکومت دست‌نشانده‌ی بریتانیا موسوم به راج بریتانیا در سال ۱۹۴۷ هندوستان متحد به دو کشور هند و پاکستان تقسیم شد. نام پاکستان، که توسط چودری رحمت علی دانشجوی کمبریج در سال ۱۹۳۳ ابداع شد، از کنار هم گذاشتن حروف ابتدایی کلمات پنجاب، افغانهی (ولایت سرحدی شمال غربی)، کشمیر، ایرانی (در ارجاع به ایالت بلوچستان)، و سند به اضافه «استان» (به معنی سرزمین) به دست آمد. (این نام ناخواسته معنای لغوی سرزمین پاک را نیز می‌دهد.) نام بنگال، که بعداً به صورت بنگلادش از پاکستان جدا شد، در این نامگذاری دخالت داده نشده بود.
به این ترتیب کشور پاکستان از ادغام بسیاری ایالت‌های مسلمان‌نشین هند متحد تشکیل شد؛ یعنی از به‌هم پیوستن سند (با مرکزیت امروز کراچی)، ولایت سرحدی شمال غربی در مرز افغانستان (نام کنونی خیبر پختونخوا با مرکزیت پیشاور)، پنجاب (با مرکزیت لاهور)، بنگال (بنگلادش امروزی با مرکزیت داکا)، و همچنین مناطق موسوم به ایالت‌های امیرنشین در راج بریتانیا (شامل بهاوالپور، خیرپور، کلات و بلوچستان). (منظور از «ایالات امیرنشین» مناطقی در شبه‌قاره‌ی هند بود که مستقیماً توسط حکام بریتانیایی اداره نمی‌شدند، بلکه توسط یک شاهزاده‌ی محلی اداره می‌شدند که مورد تأیید پادشاه بریتانیا بود.)
البته وضعیت کشمیر، که آن هم در ذیل راج بریتانیا ایالتی امیرنشین بود، پیچیده‌تر بود و همچنان محل مناقشه است. بخشی از کشمیر که تحت کنترل پاکستان است از دو قلمرو تشکیل شده است: «مناطق شمالی» و «کشمیر آزاد». مناطق شمالی یا گلگت–بلتستان مستقیماً از اسلام آباد اداره می‌شوند، و نمایندگان محلی نقشی در اداره‌ی آن ندارند؛ امری که منبع نارضایتی محلی فزاینده در منطقه بوده است. «کشمیر آزاد» ولی قانون اساسی، پارلمان، نخست وزیر، و رئیس‌جمهور خود را دارد؛ گرچه آنجا نیز در حکومتداری عمدتاً تابع خوشایند و بدآیند دولت اسلام‌آباد است و مستقل نیست (در مورد کشمیر همچنین بنگرید به بخش پایانی مقاله ۱۵ در مورد هند و نیز این منبع)
موقعیت ممتاز زبان اردو در پاکستان
بر خلاف هند که تا حد زیادی وارث نهادها و هویت سیاسی راج بریتانیا شد، پاکستان پس از جدایی مجبور بود نهادهای دولتش را تاحد زیادی از نو طراحی کند. پاکستان اولیه دو بخش شرقی (بنگلادش امروزی) و غربی (پاکستان امروزی) جدا از هم داشت که بینشان صدها کیلومتر فاصله بود. وسطشان هم هند متخاصم قرار داشت که مشکل یکپارچه نگه‌داشتن کشور را بیشتر می‌کرد.
مدل فدرالیسمی که در پاکستان از سال ۱۹۵۶ تا امروز حاکم است، چندملیتی نیست. به بیان دیگر، پاکستان را نمی‌توان مانند کانادا یا بلژیک یا حتی هند فدرالیسم چندملیتی و چند‌زبانه محسوب کرد زیرا بر خلاف کشورهای مزبور، مرزهای واحدهای فدراسیون پاکستان به گونه‌ای بازترسیم نشده است که پاسخگوی مطالبات جوامع زبانی متمرکز در یک منطقه‌ی خاص باشد.
آدنی می‌گوید فدرالیسم در پاکستان را همچنین نمی‌توان یک فدرالیسم سرزمینی دانست، اگر تعریف لیبرال از فدرالیسم سرزمینی را اساس قرار دهیم که عبارت است از: «محافظت از حقوق فردی، بی‌طرفی دولت در قبال اقوام مختلف و عدم ترسیم مرز داخلی برای گروه‌های قومی».
قدری از مشکل به این باز می‌گردد که در جریان جنبش، تأمین خودمختاری مسلمانان هند در دوره‌ی استقلال، مطالبه‌ی هویت‌های زبانی یا منطقه‌ای از سوی حزب مسلمانان هند، یعنی مسلم لیگ که بعد از استقلال دولت پاکستان را شکل داد، تضعیف وحدت اسلامی تلقی می‌شد.
محمدعلی جناح، بنیانگذار پاکستان و رهبر آن زمان حزب مسلم لیگ، در سال ۱۹۲۴، یعنی حدود دو دهه قبل از استقلال، با بازترسیم و تغییر مرز ایالات مخالفت کرده بود چرا که ممکن بود مسلمانان را در مناطق پنجاب، بنگال، و ولایت سرحدی شمال‌غربی از وضعیت اکثریت خارج کند. پس از استقلال نیز در دغدغه‌‌های رهبری مسلم‌‌لیگ پاکستان «هویت اسلامی بر هویت قومی» اولویت داده می‌شد.
بر این اساس، حکومت جدید در پاکستان پس از استقلال از به‌رسمیت‌شناختن زبان‌های «منطقه‌ای» خودداری کرد و اردو را به عنوان زبان ملی سراسر کشور اعلام کرد.
پذیرش اردو به عنوان زبان ملی دو پیش‌زمینه داشت. اول آنکه، این کار در نظر رهبران وقت مصداقی از متحد‌کردن ساکنان پاکستان حول یک زبان بی‌طرف بود. با اینکه اردو زبان مادری تنها ۳.۲۴ درصد جمعیت پاکستان بود، اعلام آن به عنوان زبان رسمی در برابر سایر زبان‌های محلی گرایشی به بی‌طرفی محسوب می‌شد؛ شبیه اعلام زبان باهاسا در اندونزی در سال ۱۹۴۵ به عنوان زبان ملی این کشور، به جای گویش‌های محلی پراستفاده‌ای مانند جاوه‌ای.
دوم آنکه، اردو زبان جنبش مقاومت اسلامی پاکستان در برابر حکومت اکثریت هندو در راج بریتانیا بود و جنبه‌ای اسلامی-سیاسی داشت. آنطور که آدنی توضیح می‌دهد، اعلام اردو به عنوان تنها زبان ملی پاکستان به «جامعه‌ی مهاجری» که اردو زبان مادری ایشان بود، امتیازی می‌بخشید.
اصطلاح «مهاجر» به جمعیت مسلمانی اطلاق می‌شد که پس از جدایی پاکستان از هند، از هندوستان (عمدتاً ایالت‌های کنونی اوتار پرادش و بهار در شمال هند) به مناطق شهری ایالت سند در پاکستان، به‌ویژه شهرهای کراچی (پایتخت پاکستان تا سال ۱۹۶۰) و حیدرآباد مهاجرت کردند. بسیاری از «مهاجران» نخبگانی در هند متحد بودند که حزب «مسلم لیگ» (در معنی لغوی اتحادیه مسلمانان) را برای محافظت از منافع خویش در برابر دست‌اندازی هندوها تأسیس کرده بودند و کوشش‌شان در تأسیس کشور پاکستان ثمر داد.
پذیرش زبان اردو به عنوان زبان ملی و دولتی پس از استقلال پاکستان، فرصت‌های شغلی بیش‌تری به این گروه نخبه در مقایسه با دیگر گروه‌های جمعیتی کشور داد. در آن زمان، بنگلادش از پاکستان جدا نشده بود و پذیرش اردو به عنوان تنها زبان «ملی»، در حالی که زبان اکثریت بنگلادشی‌ها «بنگالی» بود، برای جمعیت پرشمار بنگالی اصلاً پذیرفتنی نبود. بنگالی‌ها حدود ۵۴ درصد از جمعیت آن زمان پاکستان را تشکیل می‌دادند، گرچه در ۱۹۵۵ بنگالی هم نهایتاً به عنوان زبان رسمی پاکستان (شرقی و غربی) در کنار اردو پذیرفته شد.
بنگلادش (پاکستان شرقی) پس از جنگ‌های استقلال، در سال ۱۹۷۱ از پاکستان (پاکستان غربی) جدا شد. این رخداد که با حمایت نظامی هند از بنگلادش رخ داد، جمعیت و جغرافیای پاکستان را به‌شدت تغییر داد. پس از جدایی بنگلادش، پاکستان به جای دو بخش بزرگ شرقی و غربی که زمینی به هم متصل نبودند، به یک کشور متصل به هم تبدیل شد که از همجواری چهار ایالت تشکیل شده بود.
در پاکستان، مانند سایر کشورهای چند‌قومیتی/چندملیتی، تفاوت‌های مهمی در وضعیت زبان‌ها از منظر منزلت اجتماعی وجود دارد: زبان‌های اردو، سندی و بنگالی سنت ادبی و نوشتاری قوی دارند، در حالی که پنجابی عمدتاً یک زبان شفاهی بوده است. گرچه نخبگان پنجابی گاهی گفته‌اند که به‌رسمیت‌شناختن زبان بومی خود را پس از استقلال پاکستان قربانی وحدت ملی این کشور کرده‌اند، واقعیت آن است که پنجابی به‌ندرت گزینه‌ای برای انتخاب به عنوان زبان نوشتاری دولتی بوده است.
نهایت آنکه در پاکستان، انگلیسی هم در کنار اردو زبان رسمی یا زبان رابط سراسری در این کشور است. آشنایی جمعیت زیادی در پاکستان با زبان انگلیسی به نخبگان این کشور امتیازاتی داده که به عنوان نمونه بسیاری مردم در ایران، ترکیه یا مصر فاقد آن هستند. (در مورد اهمیت زبان انگلیسی در توسعه از منظر عدالت‌طلبانه بنگرید به مقاله ۱۲)
فدرالیسم غیرلیبرال؛ مشکل دموکراسی در پاکستان
از آنجا که فدراسیون‌ها اشکال متنوعی دارند، نمی‌شود حکمی کلی داد که فدرالیسم برای تحقق لیبرال‌دموکراسی خوب است یا بد. حکومت‌های فدرال می‌توانند هم دموکراتیک و هم غیردموکراتیک باشند. آدنی معتقد است هیچ چیز ذاتی در فدرالیسم وجود ندارد که لزوماً به لیبرال دموکراسی بینجامد. حتی بر خلاف تصور رایج، همه‌ی فدراسیون‌ها نظام غیرمتمرکز هم نیستند (بنگرید به مقاله ۱۴ در مورد مالزی.)
فدرالیسم غیرلیبرال فدرالیسمی است که با ساختار اقتدارگرا هم‌زیستی داشته باشد و حتی آن را تقویت کند. تا پایان جنگ سرد، اتحاد جماهیر شوروی و یوگسلاوی در بلوک شرق فدراسیون‌های غیردموکراتیک بودند. در کشورهای منطقه‌ی خلیج فارس هم امروز امارات متحده‌ی عربی، برغم ثروت هنگفت و وضعیت رفاهی بالا، یک فدراسیون غیردموکراتیک است.
وضعیت پاکستان پیچیده است؛ ولی می‌شود گفت این کشور، بر خلاف هند، به سبب کودتاهای نظامی و دوره‌های متعدد حکومت نظامیان در فاصله‌ی سال‌های ۱۹۷۱-۱۹۵۸، ۱۹۸۸-۱۹۷۷، ۲۰۰۸-۱۹۹۹ و غیره، هرگز یک دموکراسی باثبات و ایده‌ال نبوده است و بنابراین در مجموع نمونه‌ای از فدرالیسم غیرلیبرال است.
نظامیان در بسیاری مواقع قواعد دموکراتیک را در پاکستان زیر پا گذاشته‌اند. مثلاً رفراندوم سال ۲۰۰۲ که اجازه می‌داد پرویز مشرف، از ژنرال‌های سابق این کشور، دوباره برای پنج سال رئیس‌جمهور شود مطابق گزارش نهادهای بین‌المللی مشکوک بود.
یکی از مشکلات فدرالیسم در پاکستان از نظر آدنی آن است که وزن زیادی را در ساختار تصمیم‌گیری به مناطقی می‌دهد که از نظر عددی تعداد رای بیش‌تری دارند (مانند ایالت پنجاب پاکستان). این امر گرچه با منطق دموکراسی حداقلی در معنای حکومت رأی اکثریت سازگار است، اما با منطق دموکراسی حداکثری در معنای برابری اجتماعی و اقتصادی سازگار نیست.
در فدرالیسم پاکستان سهمیه‌های ایالات در نظام اداری دولتی و سهم ایشان از بودجه و یارانه‌های دولتی عمدتاً بر اساس جمعیت ایالت تعیین می‌شود. همین باعث شده تمرکز امکانات در ایالت پرجمعیتی چون پنجاب در شرق (در مرز هندوستان) بیشتر باشد و در مقایسه، ایالت کم‌جمعیت بلوچستان در غرب (در همجواری مرز ایران) بی‌بهره بماند.
بنابراین، بر خلاف هند (بنگرید به مقاله ۱۵)، ساختار فدرال پاکستان در مجموع پاسخگوی مطالبات قومی این کشور نبوده و تکثر قومی را نمایندگی نکرده است. می‌توان تنش‌های امروز در منطقه‌ی بلوچستان پاکستان و یا اتفاقاتی که به جدایی بنگلادش از پاکستان چند دهه قبل منجر شد را از همین منظر فهمید.
به عقیده‌ی بسیاری از صاحب‌نظران، شکل خاص فدرالیسم غیرچندملیتی پاکستان منجر به طرد گروه‌های قومی خاصی از قدرت و اعطای قدرت بیشتر به برخی دیگر شده است.