آیا تنها شکل قابل تصور برای خودمختاری، «خودمختاری سرزمینی» است؟ پاسخ منفی است.
«خودمختاری غیرسرزمینی» و یا «خودمختاری ملی-فرهنگی» الگویی است که کارل لرنر، نظریه‌پرداز و سیاستمدار برجسته‌ی اتریشی‌تبار اواخر قرن نوزدهم و اوایل قرن بیستم از حزب سوسیال‌دموکرات این کشور، در مقاله‌ای در سال ۱۸۹۹ به زبان آلمانی با عنوان «دولت و ملت» ایده‌ی آن را مطرح کرد. این الگو که از آن با عنوان «حق تعیین سرنوشت غیرسرزمینی» نیز یاد شده است، می‌کوشد بر اساس الگویی متفاوت با فدرالیسم چندملیتی مورد نظر ویل کیملیکا، به احقاق حقوق اقلیت‌های ملی بپردازد که در منطقه‌ی جغرافیایی خاصی متمرکز نیستند.
مدل «خودمختاری غیرسرزمینی» برای چند دهه پس از طرح و مرگ پیشنهاد‌دهنده‌اش مورد کم‌توجهی بود. در سه دهه‌ی اخیر صاحب‌نظران دانشگاهی مختلفی، که افراهیم نیمنی، استاد دانشگاه کوئینز در بلفاست سرآمد ایشان است، کوشیده‌اند این مدل را احیا کنند و آن را بر وضعیت کنونی کشورهای مختلف در بحث منازعات قومی و حقوق اقلیت‌ها تطبیق دهند.
کتاب خودمختاری ملی–فرهنگی و منتقدان معاصرش (ویراسته‌ی نیمنی) که ترجمه‌ی انگلیسی مقاله‌ی کارل رنر اتریشی برای اولین بار در آن عرضه شده، کوشیده دیدگاه‌های موافقان و منتقدان الگوی خودمختاری غیرسرزمینی و ربط آن به مباحث متأخر فلسفه‌ی سیاسی در زمینه‌ی دولت، ملی‌گرایی اقلیت‌ها، چندفرهنگ‌گرایی، ادغام منطقه‌ای، و مباحثی از این دست را شرح دهد. آنچه در ادامه می‌آید گزارشی از مقدمه‌ی این کتاب است.
چرا دولت‌ملت ایده‌ی غالب است؟
در روزگار ما هنوز این باور تا حد زیادی جا افتاده است که یک حکومت باید دولت‌ملت (یا تک‌دولت تک‌ملت) باشد. در سال ۲۰۲۲ در سازمان ملل ۱۹۵ کشور به ثبت رسیده (با احتساب واتیکان و فلسطین که اعضای ناظر در سازمان ملل هستند)، حال آنکه تعداد قومیت‌ها و گروههای قوم‌‌زبانی در جهان بین ۳ هزار تا ۵ هزار برآورد می‌شود.
بسیاری از درگیری‌های مسلحانه و خونین در جهان بین گروههای قومی که به دنبال نوعی استقلال یا خودمختاری سرزمینی هستند، و گروههای قومی یا ملی دیگری که می‌خواهند دسته‌ی اول را از رسیدن به آن هدف بازدارند، رخ می‌دهد. نیمنی ریشه‌ی این خشونت را رواج الگوی دولت‌ملت در جهان می‌داند.
ولی چرا دولت‌ملت ایده‌ی غالب شد؟ چون بسیاری از نخبگان و سیاستمداران کشورهای مختلف –به تعبیر جان استوارت میل در کتاب ملاحظاتی درباره‌ی حکومت انتخابی — به این باور رسیدند که: «شکل‌گیری نهادهای آزاد [و لیبرال دموکراتیک] در کشوری متشکل از ملیت‌های مختلف [و غیر‌یکدست]، اگر ناممکن نباشد، بسیار مشکل است.»
به بیان دیگر، آموزه‌‌ای که حتی لیبرال‌هایی چون جان استوارت میل را در قرن نوزدهم به خود جلب کرده بود، در قرن بعدی بسیاری از دموکراسی‌ها در جوامع چند‌قومیتی را به زبان‌کشی اقلیت‌ها سوق داد و به جنگ‌های داخلی و پاکسازی‌های متعدد دامن زد. پایبندی سرسختانه به الگوی دولت‌ملت همچنین سبب شد در قرن بیستم پیشرفت کمی در جهت مفهوم‌سازی انواع دیگری از حکمرانی صورت گیرد که حقوق و نمایندگی جمعی را برای جمعیت‌های ملی و قومی متنوع در چارچوب یک دولت واحد به رسمیت بشناسد.
تاریخچه‌‌‌ی الگوی خودمختاری غیرسرزمینی
در سپتامبر ۱۸۹۹، حزب سوسیال دموکرات اتریش در شهر برنو در استان موراویا در جمهوری چک کنونی تشکیل جلسه داد تا درباره‌ی نحوه‌ی رسیدگی به مطالبات ملیت‌ها در برنامه‌ی این حزب تبادل نظر کند. حزب سوسیال‌دموکرات در آن زمان تازه‌تاسیس بود و اعضایی از ملیت‌های مختلف داشت؛ چنان که امپراتوری هابسبورگ (یا همان امپراتوری اتریش-مجارستان) هم امپراتوری چندملیتی بود.
در آستانه‌ی قرن بیستم، گرایشی جدی در میان سوسیالیست‌ها شکل گرفته بود که باید از شیوه‌های مرکزگرای رایج دوری کرد و اصلاحات اساسی در راستای رسیدگی به مطالبات ملیت‌های مختلف درون امپراتوری انجام داد. ایده‌ی خودمختاری غیرسرزمینی کارل رنر، که خود از سیاستمداران برجسته‌ی سوسیالیست اتریشی بود، در چنین فضایی شکل گرفت.
مدل خودمختاری غیرسرزمینی (و یا خودمختاری ملی-فرهنگی) که در سال ۱۸۹۹ در مقاله‌ی «دولت و ملت» کارل رنر پیشنهاد شد، الگویی مبتکرانه و متهورانه و البته از جهاتی ضد‌شهود روزمره برای مدیریت منازعات جان‌سخت قومی در چارچوب ساختار یک حکومت لیبرال-دموکراتیک یکپارچه است.
این الگو در تضاد با ایده‌ی غالبی است که بر اساس آن کشورها باید بر اساس الگوی تک‌دولت-تک‌ملت سازماندهی شوند. هدف کارل رنر از ارائه‌ی الگوی خودمختاری غیرسرزمینی، مدیریت درگیری‌های قومی و خاموش‌کردن حرکت‌های جدایی‌طلبانه در امپراتوری آن زمان اتریش بود؛ الگویی که هنوز هم الهام‌بخش است.
رنر پیشنهاد داده است که حق تعیین سرنوشت غیرسرزمینی برای اقلیت‌های قومی/ملی به رسمیت شناخته شود و این حقوق در قانون اساسی هم تضمین شود.
نیمنی می‌گوید بشر از دوران فروپاشی امپراتوری اتریش-مجارستان (هابسبورگ) در جنگ جهانی اول و زمانی که کارل رنر الگوی خودمختاری ملی-فرهنگی را به عنوان جایگزینی برای مشکلات مدل تک‌دولت تک‌ملت ارائه کرد، تا امروز، چندان جلوتر نیامده است. الگوی خودمختاری غیرسرزمینی خصوصاً برای آن دسته از جوامع معاصر آموزنده است که از یک‌سو چندملیتی/ چند‌قومیتی هستند، و از سوی دیگر مطابق الگوی سنتی دولت‌ملت (تک‌دولت تک‌ملت) اداره می‌شوند و ناهمخوانی‌های میان ساختار تک‌دولت تک‌ملت و ترکیب چندملیتی/چند‌قومیتی جمعیت گریبانشان را گرفته است. پس باید به آغاز قرن بیستم برگردیم و کار را از جایی که کارل رنر رها کرد شروع کنیم!
شباهت‌ها و تفاوت‌ها با نظام ملت عثمانی
نیکوست اشاره کنیم الگوی « خودمختاری غیرسرزمینی» و یا « خودمختاری ملی-فرهنگی» رنر شباهت‌ها و تفاوت‌های مهمی با نظام فدرال چندملیتی دارد: مانند نظام فدرال چندملیتی نوعی ساختار حکمرانی دو‌طبقه یا دولایه ارائه می‌کند و خودمختاری قابل توجهی را برای اقلیت‌های ملی به رسمیت می‌شناسد. ولی متفاوت با فدرالیسم چندملیتی (که الگوی مورد نظر کیملیکا و پاتن و نورمن است)، بر اساس الگویی «غیرسرزمینی» از خودمختاری گروههای ملی/قومی بنا شده و به نوبه‌ی خود امکان جدایی‌طلبی سرزمینی قومی را منتفی می‌کند.
شباهت مهم مدل خودمختاری غیرسرزمینی رنر با نظام ملت در امپراتوری عثمانی (که الگویی پیشامدرن از چندفرهنگ‌گرایی در کشورهای اسلامی است) نیز آن است که در هر دو الگو افرادی با هویت‌های قوم‌فرهنگی متنوع در یک قلمروی واحد (و نه مناطق گوناگون) هم‌زیستی می‌کنند بدون اینکه خودمختاری ملی ایشان ضایع شود.
به بیان دیگر، هم الگوی خودمختاری ملی-فرهنگی رنر و هم نظام ملت عثمانی، برخلاف اشکال متعارف خودگردانی و تعیین سرنوشت که منطقه‌‌گرا هستند، ایده‌ی مالکیت انحصاری قومی بر قلمرویی مشخص را رد می‌کنند. هر دو الگو نوعی چندفرهنگ‌گرایی غیرسرزمینی هستند و برای اقلیت‌‌هایی مناسب به نظر می‌رسند که دنبال خودمختاری ملی-فرهنگی هستند، اما به دلایل مختلف نمی‌توانند یا نمی‌خواهند دولت‌هایی جداگانه و یا سرزمینی مستقل داشته باشند، مناسب می‌نمایند (نوشتار سیزدهم این مجموعه را نیز ببینید).
با این حال، تفاوت اساسی مدل رنر با نظام ملت عثمانی در آن است که در اولی قرارست باهمستان‌های خودگردان به صورت دموکراتیک، و نه در شکل سلسله‌مراتبی، سازماندهی شوند و رضایت فردی نیز باید در تعلق به گروه جدی گرفته شود.
همین‌طور، برخلاف الگوی عثمانی که در آن یک دین (اسلام) بر ادیان دیگر تفوق داشت، در این الگو هیچ ملیتی یا دینی بر ملیت‌ها و ادیان دیگر اولویت ندارند. رنر هم‌زیستی میان ادیان را الگو قرار داده بود و می‌گفت به همان شکلی که کاتولیک‌ها، پروتستان‌ها و یهودیان و مسلمانان می‌توانند در یک سرزمین هم‌زیستی داشته باشند، اعضای جوامع ملی مختلف نیز می‌توانند به‌رغم داشتن نهادها و سازمان‌های ملی متمایز خود با هم هم‌زیستی کنند؛ البته مشروط بر اینکه هیچ‌یک ادعای انحصار سرزمینی نداشته باشند.
دیگر آنکه، الگوی خودمختاری و یا حق تعیین سرنوشت غیرسرزمینی ایجاب می کند که همه‌ی شهروندان پس از رسیدن به سن رأی‌دادن (مثلاً هجده سالگی)، ملیت خود را اعلام کنند. در این الگو، اعضای هر جامعه‌ی ملی/قومی (قلمروی محل سکونتشان هر کجا می‌خواهد باشد)، باهمستان/نهاد واحدی را تشکیل می‌دهند که دارای شخصیت حقوقی و حقوق جمعی، پاره‌ای اختیارات حاکمیتی، و صلاحیت‌هایی برای رسیدگی به امور قومیت مزبور در چهارچوب حکومتی یکپارچه، ولی هم‌زمان چندملیتی/چند‌قومیتی است.
الگوی خودمختاری غیرسرزمینی ایده‌ی اقلیت و اکثریت ملی را نیز از بین می‌برد. رنر و نیمنی پیش‌فرض می‌گیرند که شکل‌گیری اقلیت‌های ملی محصول جانبی ایده‌ی تک‌دولت تک‌ملت است که قدرت را به یک اکثریت زبانی می‌دهد؛ حال آنکه، مدل خودمختاری ملی-فرهنگی به عنوان جایگزینی برای دولت‌ملت ارائه شده است.
در الگوی رنر، نظام کشورداری به نحوی است که حتی اگر فردی در سرزمینی ساکن باشد که اکثریت آن متعلق به یک گروه قومی/ملی متفاوت است، در مسائلی که به منافع ملیت او ربط دارد، او تابع شیوه‌های اکثریت نیست و به قوانین باهمستان فراسرزمینی-ملی/قومی خود مراجعه می‌کند.
مقایسه‌ی تنش‌های قومی با جنگ‌های مذهبی: اصل شخصیت
رنر در مقاله‌اش مقایسه‌ی جالبی میان قومیت و مذهب انجام می‌دهد و تنش‌های قومی/ملی اواخر قرن نوزدهم را با جنگ‌های مذهبی مقایسه می‌کند که اروپا را در آغاز دوره‌ی مدرن در قرن شانزدهم میلادی گرفتار کرده بود و تا پیمان صلح آوگسبورگ و بعدتر ادامه داشت.
در دوران جنگ‌های مذهبی، دولت‌های مطلقه‌ای در منطقه‌ی آلمان حکومت می‌کردند که هر کدام مذهب خاصی از مسیحیت را بر اتباع خود تحمیل می‌کردند. اصلی که حکومت‌های فوق بر اساس آن عمل می‌کردند (و البته تنش‌زا بود) از این قرار بود: «هرکسی بر قلمرویی حکومت‌کند، مذهبش را هم تعیین می‌کند.» (Cuius regio, illus religio)
با این حال، صلح تنها زمانی برقرار شد که مرز دیانت از مرز حکمرانی سرزمینی جدا شد و در دول اروپایی جدید هم‌زیستی گروههای دینی مختلف در کنار یکدیگر در یک سرزمین واحد به امری عادی بدل شد. اما این بدان معنا نیست که تنش از میان رفت. در توضیح رنر، در دولت‌ملت‌های مدرن که جای دولت‌های دینی مسیحی پیشین را گرفتند، اصل اداره‌ی کشور چیزی شبیه به این شد: «حاکم قلمروزبانش را هم تعیین می‌کند.» (cuius regio eius lingua).
در اینجاست که رنر اصلی موسوم به «اصل شخصیت» (personality principle) را پیشنهاد می‌کند که از مورخ آلمانی فردریش ماینکه در کتاب شهروندی جهانی و دولت ملی وام گرفته است. اصل شخصیت می‌گوید برای اجتناب از درگیری‌های قومی و سلطه‌ی هویت قومی خاصی از سوی دولت به یک جامعه‌ی چند‌قومیتی و متکثر، دولت یا حکومت باید خودش را از محافظت هویت‌های ملی‌فرهنگی معاف کند و این موضوع را به جامعه بسپارد.
همان‌طور که با ظهور سکولاریسم سیاسی و پذیرش آزادی مذهبی در غرب کلیسا از دولت جدا شد، قومیت هم باید از دولت جدا شود تا بی‌طرفی دولت تضمین شود. الگوی خودمختاری غیرسرزمینی بر اصل شخصیت استوار است.
«اصل شخصیت» در تمایز با اصل موسوم به «اصل سرزمینی» (territorial principle) قرار دارد که مشخصه‌ی دولت ملت‌ها است. اولی به «انتخاب شخصی و آزادانه‌ی افراد برای شرکت در یک انجمن ملی خاص» تکیه دارد، ولی اصل سرزمینی مبتنی بر سلطه و زور از بالا به پایین است که بر اساس آن حاکم می‌گوید: «اگر در قلمرو من زندگی می‌کنی، تحت سلطه‌ی قانون و زبان من هستی.»
بر خلاف اصل شخصیت که برابری اخلاقی و حقوقی ملل را پیش‌فرض می‌گیرد، اصل سرزمینی مبتنی بر تسلط اکثریت قومی بر اقلیت قومی، تسلط جمعیت‌های مستقر بر مهاجران، و تسلط مهاجران بر مردمان بومی است.
در نوشتارهای پیشین این مجموعه به نقل از کیملیکا اشاره کردیم که برای دولت غیرممکن است که دست خود را از عرصه‌ی زبان به‌کلی دور کند. موضوع زبان در نظر کیملیکا بر خلاف دلبستگی‌های مذهبی است که می‌توان در آن برای جدایی بین حوزه‌ی سیاسی و حوزه‌ی دلبستگی‌های غیرسیاسی بر اساس اصل بی‌طرفی لیبرل استدلال کرد.
دلیل کیملیکا آن بود که دولت ها لاجرم به راهی برای برقراری ارتباط با شهروندان نیاز دارند: یعنی باید از زبان‌های خاصی برای نوشتن قانون اساسی، قوانین عادی، و آموزش در مدارس دولتی استفاده کنند و بنابراین بی‌طرف نیستند.
به این ترتیب کیملیکا رنر را نقد می‌کند؛ کیملیکا، نظری متفاوت از نیمنی و رنر، ولی شبیه به بوچر (نوشتار ۸) و نورمن (نوشتار ۹) دارد و از الگوی فدرالیسم چندملیتی لیبرال دفاع می‌کند.